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FAUT-IL ENCORE DECENTRALISER ?

La décentralisation contre le libéralisme.

par Roland Hureaux, paru dans "Le Débat", mars 2003

Peu de débats apparaissent en France aussi biaisés par des stéréotypes d’un autre âge que celui de la décentralisation.

L‘effet principal de la Révolution française aura été moins de nous laisser un héritage centraliste , dit jacobin, que d’enfermer la question de l’équilibre des pouvoirs entre le centre et la périphérie dans des schémas simplistes, largement obsolètes aujourd’hui et qui paralysent la réflexion.

Le principal de ces schémas, qui eut sans doute quelque pertinence au XIXe siècle mais à qui il n’en reste plus guère , est celui d’ un modèle d’Etat centralisé , destructeur des corps intermédiaires , dont on somme de manière incantatoire nos concitoyens de se débarrasser tout en laissant supposer qu’il s’agit là d’un vice national inguérissable. Même si Tocqueville nous a appris que le centralisme révolutionnaire ne faisait qu’achever celui de l’Ancien régime, et si c’est d’abord à Napoléon Bonaparte que nous devons nos institutions centralisées ( les hommes de 1793 n’ayant fait que gérer , à leur manière , odieuse, une situation d’urgence) , cet Etat est communément qualifié de jacobin .

En face, est posé le modèle antithétique , toujours rêvé mais jamais atteint , d’un Etat libéral , décentralisé , et même fédéral , se référant tantôt à l’héritage dit girondin , tantôt aux communautés organiques , provinciales et corporatives , d’Ancien régime dont Maurras - qui n’avait rien d’un libéral - a fait l’apologie. Les deux courants, très différents à l’origine, le girondin et le maurrassien, ont conflué au milieu du XXe siècle dans une pensée démocrate-chrétienne à la fois organiciste et décentralisatrice dont l’influence survit au déclin des religions . Pour les tenants de cette philosophie, le principe de subsidiarité (que pourtant aucun pontife n’a jamais proclamé ex-cathedra (1) ) semble être tenu pour un dogme aussi capital que la Trinité ! La pensée catholique a épousé d’autant plus volontiers la décentralisation que l’Eglise de France avait au cours du XIXe siècle , en haine du jacobinisme , fait cause commune avec les régionalismes basque, breton ou occitan ( alors même qu’à l’époque de la Contre-Réforme, le clergé tendait plutôt à franciser les paysans, comme le feront plus tard les « hussards noirs » de la République ). Quand le général de Gaulle proposa en 1969 de décentraliser , on y vit à juste titre un retour à son inspiration de jeunesse, catholique et monarchiste . Mais le rayonnement de cette philosophie alla encore plus loin. Le dogme de la subsidiarité – hâtivement identifié à la décentralisation et au régionalisme – trouva à partir de 1981 un terrain d’atterrissage imprévu au parti socialiste , grâce à François Mitterrand et Jacques Delors , au moment où la « deuxième gauche » issue des milieux catholiques post-conciliaires plus ou moins déchristianisés , venait renforcer les rangs clairsemés de la vieille gauche laïcarde et étatiste. Comme aurait dit Nietzsche , on ne croit plus en Dieu mais on croit encore aux conseils régionaux ! Jusqu’à faire douter que Richelieu et Colbert aient été de bons chrétiens.

La subsidiarité fut même , comme notre blé, exportée en Europe , allant jusqu’à être inscrite – et même définie - dans le traité de Maastricht (2) . L’Europe offrait, il est vrai, une sorte d’ « alliance de revers » à ceux qui espéraient , grâce à elle , prendre leur revanche d’un coup sur Robespierre, Jules Ferry et Emile Combes. Etre libéral , c’était à la fois être pour les pouvoirs locaux, pour le pouvoir supranational européen, pour le modèle anglo-saxon (que tout cela soit ou non compatible est une autre question) , pour tout ce qu’on voudra pourvu qu’on fut contre l’Etat républicain impie et guillotineur .

Au terme de cette vision , une démonologie, dénonçant le centralisme comme la source unique du « mal français » (3) . 

Un centralisme bien tempéré

Si nous pensons néanmoins qu’une telle vision est obsolète , c’est que beaucoup d’eau a coulé sous les fenêtres du préfet de la Seine depuis le Consulat et qu’on ne saurait perdre de vue tout ce qui , en deux siècles , est venu tempérer , voire inverser le modèle institué à l’époque de la Révolution et de l’Empire . Un des effets de ce renversement est la restauration d’ un corporatisme de droit ou de fait unique dans le monde occidental ( en dehors de l’Allemagne) . Ce corporatisme se marque par exemple au poids institutionnel et financier des chambres consulaires , financées par des prélèvements obligatoires , sans équivalent dans le monde anglo-saxon (où Chamber of Commerce signifie seulement un syndicat patronal auquel l’adhésion est facultative ) , au poids disciplinaire des ordres professionnels, à la gestion paritaire des caisses de Sécurité sociale ( étatisées au Royaume-Uni , privées au Etats-Unis) , à la « cogestion » de fait, pour le meilleur et pour le pire, de grands ministères comme l’Agriculture ou l’Education nationale ou encore à la prolifération invraisemblable des associations de la loi de 1901 de tout poil . Nous voilà bien aux antipodes de la loi Le Chapelier et du prétendu anticorporatisme français !

N’oublions pas non plus les études déjà anciennes , mais toujours valables, de Catherine Grémillon et Jean-Paul Weber (4) sur l’administration préfectorale , fleuron du centralisme français, qui ont montré combien le supposé Etat rationalisateur composait , dans les faits, depuis toujours , avec des réalités locales très diverses . Le représentant de l’Etat dans les départements est d’autant plus respectueux des notables locaux que, étranger au terroir , et se sentant quelque part illégitime, il a d’abord le souci d’être admis parmi eux . En outre , le pouvoir central attendant de lui d’abord, sauf exceptions, qu’il ne fasse pas de vagues , le meilleur moyen d’y arriver est de troubler le moins possible le jeu local.

Autre tempérament , souvent méconnu, au prétendu centralisme français : le trop décrié cumul des mandats . Que pèsent les injonctions du pouvoir parisien quand le président du conseil régional est un ancien chef de l’Etat , quand le maire d’une grande ville est un premier ministre en exercice , un ancien premier ministre, un ministre ou ancien ministre important ? Là où le maire de Toulouse a quand il le veut le premier ministre au téléphone , le préfet de la région Midi-Pyrénées aura plus de mal . Il y a les grands féodaux, il y a aussi les petits barons , qui s’appuyant à la fois sur leur légitimité électorale locale et sur un mandat parlementaire, sont généralement l’objet de grands égards de la part de fonctionnaires de l’Etat qui savent que ces élus peuvent faire ou défaire leur carrière, quand ils n’ont pas, par des réseaux divers, phagocyté les échelons locaux de l’Etat. Quel contraste avec le Royaume-Uni où les hommes politiques de haut vol briguent directement un siège parlementaire, incompatible avec les mandats locaux , réservant ceux-ci aux « seconds couteaux » de leur parti ! Même si les collectivités d’outre-Manche ont (ou ont eu ) juridiquement plus de pouvoirs, elles pèsent , de fait, beaucoup moins que les nôtres. Avec raison, on dit que le Sénat est le « grand conseil des communes de France » . Mais , malgré les limitations récentes apportées au cumul des mandats, c’est le Parlement français tout entier qui est composé des ambassadeurs des collectivités locales, la plupart avouant accorder la priorité à leurs mandats locaux, le mandat national ne leur servant qu’à faciliter le lobbying pour leur ville ou pour leur département..

Paradoxalement , les lois Defferre ont contribué à durcir la présence locale de l’Etat . La théorie du ministère de l’intérieur est depuis 15 ans : « vous ( les préfets) ne vous occupez désormais plus de tout  ; contentez vous de défendre les intérêts de l’Etat ». Or que sont les intérêts de l’Etat ? Pour beaucoup de fonctionnaires , il s’agit essentiellement de l’application des lois. C’est un peu court : le préfet napoléonien , bien intégré aux élites locales, pour qui les intérêts de l’Etat n’étaient rien d ‘autre que l’intérêt général de son département, s’attachait à appliquer ces lois avec discernement , à la tempérer au besoin quand , sur le terrain, elles allaient à l’encontre du bon sens ; le préfet moderne , au contraire , beaucoup moins intégré au tissu local ( ne serait-ce qu’en raison d’une rotation plus rapide) et ne se sentant plus au même degré comptable de cette fonction de synthèse qu’est la poursuite de l’intérêt général , puisqu’il est supposé n’être qu’un partenaire parmi d’autres du jeu local , campe trop souvent – ou laisse ses services camper – de manière intransigeante sur la loi. Cette évolution coïncidant avec le durcissement des législations nationales ou européennes en matière d’environnement, d’urbanisme ou de normes alimentaires , l’impression générale à la base est aujourd’hui que l’Etat est plus dur qu’il n’était, qu’ « on ne peut plus discuter » etc. Effet paradoxal d’une réforme qui visait à rapprocher les pouvoirs du citoyen.

Le schéma de pensée évoqué au départ de notre propos , qui proclame la pérennité de l’Etat bonapartiste, ne se contente donc pas d’occulter les complexités de l’évolution historique et sociologique de notre pays depuis deux siècles, il fait aussi obstacle à une prise en compte des vrais problèmes que posent aujourd’hui les relations entre le centre et la périphérie.

A mauvais diagnostic, mauvais remède. Ceux qui veulent insuffler du libéralisme dans les institutions françaises en les décentralisant vont à contre-sens. C’est l’effet inverse qu’ils atteindront : une sphère publique toujours plus coûteuse, touffue , engorgée, artificielle. La décentralisation ne peut jouer , dans la France d’aujourd’hui , que contre libéralisme. Nous voudrions le montrer sous le triple rapport du poids de la sphère publique , de la construction européenne et de la relation à l’héritage historique .

Décentralisation et prélèvements obligatoires

Pour tout vrai libéral , il est un problème autrement plus grave que la permanence supposée du centralisme , et distinct de celui-ci, c’est le poids de la sphère publique . Avec 45 % du PIB ( 2001) prélevé chaque année par l’Etat, les collectivités locales et les caisses de sécurité sociale, la France se trouve à un niveau record parmi les grands pays européens. Compte tenu des déficits et des ressources non fiscales des collectivités publiques, les dépenses publiques s’élèvent même à 52,7 % de la PIB (2001). Ces niveaux effarants constituent une menace pour le dynamisme économique de notre pays (5) . Ils alimentent un profond malaise dans toutes les catégories sociales ( et pas seulement les plus aisées). Ils permettent , par le biais de la dépense publique , un clientélisme politique à tous les échelons, qui constitue un obstacle au libre jeu démocratique . Une partie de ces dépenses ( notamment les dépenses sociales) ne faisant l’objet que d’ un contrôle politique très lointain et n’étant pas soumises à la loi du marché , pâtissent d’une faible régulation , ce qui explique d’ailleurs leur tendance continue à l’expansion . Au total, une telle situation constitue une offense à la philosophie libérale basée sur l’autonomie de l’individu et des familles et au refus du tout-Etat (ou tout-collectif) .

Tout cela est bien connu . Ce qui l’est moins , c’est la contribution de la décentralisation à cette situation. Les lois Defferre de 1983 , qui ont considérablement accru l’autonomie des régions, des départements et des communes , se sont traduites par le recrutement d’environ un demi-million de fonctionnaires locaux supplémentaires (sans que bien sûr il y ait eu en parallèle une réduction des effectifs de l’Etat ) et un alourdissement d’environ 2,4 % des prélèvements obligatoires.

De 1978 à 2001 , alors que les dépenses de l’Etat ont été contenues par rapport au PIB (1978 : 22, 1 % ; 2001 : 22,5 %, soit + 0,4 % , après avoir atteint il est vrai 25,7 % en 1985 ) celles de la Sécurité sociale sont passées, pour des raisons démographiques bien connues , de 18,9 % à 24 % ( soit + 5,1 %) et celles des collectivités locales de 7,6 % à 10 % (soit + 2,4 %) (6). Si on ne considère que les prélèvements, les impôts locaux ont évolué de 3,1 % à 5,1 % du PNB entre 1978 et 2001 ( après un pic à 5,7 % entre 1996 et 1998) . Les dépenses locales qui ne sont pas financées par l’impôt le sont par des dotations et subventions de l’Etat.

Ces chiffres n’émouvront pas ceux pour qui la décentralisation est une tendance générale lourde , un fait irréversible . Les mêmes considèrent généralement que la hausse des prélèvements l’est aussi . On ne sera donc pas surpris que le seul pays qui ait connu une réduction significative du taux des prélèvements au cours des dernières années , l’Angleterre de Margaret Thatcher , soit aussi le seul grand pays qui ait , à l’encontre du mouvement général, non point décentralisé mais recentralisé et cela , de manière féroce (7) . Un des aspects de cette recentralisation fut l’encadrement strict des dépenses locales . Cela ne se fit point par philosophie jacobine mais pour desserrer , dans la plus pure logique libérale (d’aucuns diront ultra-libérale), le carcan des prélèvements publics qui pesait sur les particuliers.

Le lien entre hausse des prélèvements obligatoires et décentralisation est à double sens . C’est l’extension continue de la sphère publique à laquelle on assiste depuis un siècle et demi qui a rendu nécessaire , d’abord la déconcentration , puis la décentralisation . C’est parce que les préfets craquaient sous les charges de plus en plus nombreuses qui s’accumulaient sur leur tête que la loi Defferre était , toute philosophie mise à part, nécessaire. L’extension de la sphère publique se poursuivant, malgré le vent libéral qui souffle sur l’Occident depuis vingt ans, la décentralisation est toujours à l’ordre du jour.

Mais, la promotion de centres de décisions autonomes décentralisés , tend à développer elle aussi , en retour, la dépense publique , comme en témoigne le fait que la fiscalité locale se soit alourdie de manière continue depuis trente ans , sans que la fiscalité d’Etat ait diminué de manière corrélative. Il n’y a pas à notre connaissance d’exemple dans le monde de pays qui ait décentralisé ses institutions tout en diminuant les prélèvements publics.

Qu’il y ait un lien direct entre le poids de la sphère publique et la démultiplication de ses pôles (cela vaut aussi bien pour la création d’un supercentre européen , qui constitue lui aussi un pôle supplémentaire), la réduction de ce poids et la simplification du paysage public, est au demeurant assez logique . Il est étonnant que cette corrélation évidente pour un libéral britannique et que l’on pourrait qualifier d’arithmétique ( plusieurs collectivités coûtent plus cher qu’une seule ) soit aussi peu perçue en France . Des libéraux sincères hostiles au matraquage fiscal croient trouver une solution dans la décentralisation . Nul ne s’y avise que la décentralisation a un coût et que peut être elle pourrait s’avérer un luxe dangereux dans un pays où les prélèvements atteignent les 45 % du PIB !

L’effet inflationniste de la décentralisation est accentué en France, du fait du mode particulier de financement des dépenses publiques locales. Pour éviter que la décentralisation n’incite à la dépense , on peut imaginer deux systèmes : le premier, en usage en Allemagne : les ressources des collectivités sont décidées – et par là plafonnées – à l’échelon central ; l’autre en vigueur aux Etats-Unis : les collectivités locales s’autofinancent presque intégralement : chaque citoyen sait donc ce que lui coûtent les investissements locaux . Le système français, mixte , cumule les inconvénients des deux : une large partie des dépenses locales sont financées par l’Etat ou d’autres collectivités , sous la forme de dotations ou de subventions . Mais les collectivités locales ont aussi le loisir d’augmenter leurs propres impôts . Ceux-ci, collectés par les agents de l’Etat, sont noyés dans la masse additionnée des impôts de toutes les collectivités locales – assis sur les mêmes bases - et encore , beaucoup de citoyens peu éclairés, ne les distinguent-ils pas des impôts d’Etat , imputant au gouvernement la hausse continue des prélèvements locaux ! Le résultat : un élu local a toujours intérêt à dépenser : cela lui assure une reconnaissance politique supérieure à la pénalité que pourrait lui infliger une hausse des impôts noyée parmi d’autres prélèvements (8) .

Que l’acte démocratique fondamental que constitue le consentement à l’impôt se trouve ainsi brouillé témoigne à lui seul du vice de notre démocratie locale .

On dira que la hausse des impôts locaux résulte de la forte demande de biens collectifs. Cette demande existe mais le propre de la gestion d’un budget n’est-il pas de faire des choix afin d’arbitrer entre le souhaitable et le possible ?

On met à juste titre au crédit de la décentralisation décidée en 1983 le fait que les lycées, dont l’immobilier a été transféré de l’Etat aux régions, sont désormais mieux entretenus ou que les casernes de pompiers – service départemental – sont mieux outillées que celles de gendarmerie – service d’Etat . On peut certes considérer que les choix effectués au niveau local sont plus judicieux , plus proches des besoins des gens , mais la cause principale de cette amélioration du service est la plus grande latitude qu’ont les collectivités locales pour accroître la dépense .

La propension à la dépense des collectivités locales se trouve aggravée par les mécanismes dit contractuels instaurés par l’Etat à partir de 1984, à l’initiative de Michel Rocard alors ministre du Plan, afin de coordonner les programmes d’investissements de l’Etat avec ceux des autres niveaux d’administration. Pour ne pas manquer le train des subventions, arrêtées tous les cinq ans, les élus locaux se trouvent sommés de produire, au départ du contrat de plan, des programmes d’investissements lourds , plus ou moins judicieux, qu’ils doivent ensuite réaliser. Ultime avatar des plans quinquennaux instaurés en 1945 ( à l’imitation du modèle soviétique), les contrats de plan à la française rythment les investissements des collectivités locales !

D’une façon générale, plus une collectivité dépense, plus elle reçoit de subventions de l’Etat ou d’autres collectivités , y compris l’Union européenne, à quoi s’ajoutent , dans le calcul des dotations, des régimes de prime à l’ « effort fiscal » , manifestement obsolètes , que personne n’a encore pensé à supprimer.

Enfin comment ne pas rappeler que la classe dirigeante perçoit mal ces mécanismes , qui ne touchent Paris et la région parisienne que de manière amortie du fait d’une forte concentration des bases fiscales dans cette région qui permet une fiscalité locale plus légère , du fait aussi que l’impôt le plus sensible aux riches, l’impôt sur le revenu, est un impôt d’Etat , alors que les finances locales sont alimentées par des impôts qui touchent proportionnellement plus les classes populaires : la taxe d’habitation et le taxe sur le foncier bâti ?

Les considérations qui précèdent sont essentiellement financières . Mais pour mesurer pleinement les effets pervers de la décentralisation , il faut aussi prendre en compte le risque que fait peser sur la démocratie locale un système qui permet aux responsables d’exécutifs locaux de dépenser sans véritable contrôle sur le niveau de leurs impositions. Cette situation alimente un système clientéliste où les dépenses servent trop souvent à maintenir une emprise politique : il est significatif que l’alternance joue beaucoup moins souvent au niveau local qu’au niveau national : et les élus qui la subissent l’ ont en général cherché ! S’agissant des subventions d’une personne morale de droit public à une autre, alors que l’Etat a largement globalisé les siennes, les régions et les départements continuent à les distribuer au coup par coup aux communes . Là aussi le clientélisme joue à plein : a-t-on jamais vu un président de conseil général échouer aux élections sénatoriales ?

Le libéralisme n’a pas une signification univoque : la liberté des uns ne se développe qu’au détriment de celle des autres . Il est douteux que les libertés locales , qui ne devraient se développer qu’au dépens des pouvoirs de l’Etat , puissent en France être élargies sans toucher à celles des personnes privées, individus, familles, entreprises. Il convient en tous cas de bien toucher du doigt que la baisse des impôts et la décentralisation ne sont pas nécessairement des objectifs compatibles.

Décentralisation et fédéralisme

Un autre sujet généralement mal exploré est celui des rapports entre la décentralisation et le fédéralisme, notamment européen.

Dans la conception française, tout ce qui se traduit par un transfert de pouvoirs du centre vers la périphérie , qu’importe comment, va dans le sens du fédéralisme , national ou européen et se trouve par là hâtivement assimilé au libéralisme.

Là aussi , il est un fait dont nos élites politiques n’ont pas encore une nette conscience : c’est qu’on ne peut être à la fois pour une Europe fédérale et pour une France fédérale et qu’entre les deux , il faut choisir .

Cela parce que le fédéralisme suppose un échelon local dominant , qui ne saurait être que le second après le pouvoir central. En Allemagne, c’est le land, en Suisse, le canton . A l’encontre du principe français selon lequel «  aucune collectivité locale n’exerce de tutelle sur une autre  » , dans les deux pays précités, au contraire , le land et le canton exercent une forte emprise sur les collectivités de rang inférieur : ce sont eux qui assurent en particulier ce qu’autrefois on appelait la tutelle et qu’aujourd’hui on appelle le contrôle de légalité sur les communes.

De ce fait les communes allemandes ont moins de liberté que les communes françaises. Ces dernières ne répondent que devant une tutelle étatique lointaine . Les communes allemandes sont soumises, elles, , en particulier en matière d’urbanisme, au contrôle étroit du land. On ne le sait pas assez chez nous : les länder sont très centralisés et l’Allemagne fédérale est largement une juxtaposition de petites Prusses !

Une conséquence de ce principe : dans un véritable Etat fédéral , les relations directes entre le niveau 1 (l’Etat central) et les niveaux 3 ou 4 (départements et communes) sont interdites ou en tous les cas exceptionnelles , alors qu’en France , elles sont pratique courante.

On peut tenir pour normal qu’il en soit ainsi dans notre pays . En effet, malgré les importants transferts de compétence et l’allègement des tutelles intervenus au cours des dernières années , la France n’est pas un Etat fédéral , précisément en raison de la dispersion du pouvoir local , qui fait que l’Etat – ou son représentant local – , même moins armé financièrement qu’autrefois, demeure en position d ‘arbitrage.

La faiblesse des régions françaises par rapport aux Länder ou aux provinces espagnoles tient en effet moins au poids de l’Etat central qu’à la perte de substance financière qu’implique la persistance en dessous d’elles d’une structure départementale. Le budget de la région Lorraine paraît faible (par tête d’habitant) si on le compare à celui du land de Rhénanie-Palatinat ; mais la Lorraine supporte mieux la comparaison si on ajoute au budget régional ceux des quatre départements qui la composent .

Ce qui est normal en France l’est cependant moins en Europe où, de manière tout à fait curieuse, ce sont les tenants du fédéralisme (à commencer par la Commission européenne elle-même ) qui promeuvent avec le plus d’ardeur les relations directes entre Bruxelles (niveau 1) et les régions (niveau 3) !

C’est la théorie de l’ « Europe des régions ». Pourtant ces relations directes entre Bruxelles et les régions françaises ou étrangères , telles qu’elles se développent, tant à l’initiative de la Commission européenne que des régions elles-mêmes , dont certaines ont établi de véritables « ambassades » à Bruxelles, seraient impensables dans une fédération de type classique .

L’Union européenne , dira-t-on, n’est pas une fédération classique . Certes mais alors qu’est-elle ?

On ne saurait répondre à cette question sans examiner les différents critères qui régissent le rapport du centre et de la périphérie.

Le premier est financier . Si le budget de l’Etat est encore en France plus important que ceux des collectivités locales , tous niveaux confondus, la majorité des investissements civils sont décentralisés ( et c’est d’ailleurs dans ce domaine que portent les principaux projets actuels de nouveaux transferts de compétence : routes nationales, ports et aéroports , hôpitaux ) . Cela paraîtra peu de chose. Mais le droit de décider des investissements constitue aujourd’hui la prérogative à la fois la plus discrétionnaire et celle qui conditionne le plus l’avenir ; elle est pour un élu, la partie créatrice, la part « divine » de son activité , celle , qui , de l’avis commun , lui donne le plus de satisfactions. Certains pays (l’Angleterre elle-même où pourtant les collectivités locales ont beaucoup moins de liberté) affichent des taux de décentralisation financière beaucoup plus élevés que la France ; mais la différence provient principalement des salaires des policiers ou des enseignants pris en charge à l’échelon local. On pourrait faire la même chose en France. Mais ce genre de prérogative, rigoureusement encadrée par le niveau central et les règles statutaires , offre en fait peu de latitude au pouvoir local. Ce sont des tâches de gestion lourde peu gratifiantes . En France, le même système de gestion au niveau local, est en vigueur pour les pompiers. L’expérience montre que la gestion des pompiers , bien que juridiquement décentralisée, n’est pas intrinsèquement différente de celle des policiers ou même des gendarmes.

L’ autre critère de la décentralisation est juridique. Il comporte deux volets . Le premier a trait au pouvoir législatif : qui fait les lois et les règlements ? La France – à la différence de l’Espagne ou de l’Allemagne - s’est jusqu’ici refusée à décentraliser une quelconque parcelle du pouvoir de faire les lois ( ou de les adapter) . Les maires disposent seuls de pouvoirs réglementaires significatifs , de police principalement, dans le ressort de leur commune. Les collectivités intermédiaires, région et département, n’ont que des pouvoirs réglementaires limités et elles ne les recherchent guère, sachant que ces pouvoirs sont très astreignants . Il n’est d’ailleurs pas souhaitable de trop disperser le pouvoir réglementaire.

Le second volet a trait au pouvoir exécutif : qui applique les lois ? C’est la grande marque du centralisme français : il ne confie pas aux collectivités locales le soin d’appliquer les lois d’Etat ( hors certaines compétences dévolues aux maires qui sont officiers d’état-civil et officiers de police judiciaire pour le compte de l’Etat ) . Tel n’est pas le cas en Allemagne ou aux Etats-Unis où länder et Etats se trouvent largement investis de la responsabilité , non seulement de respecter mais aussi de faire appliquer les lois fédérales. C’est en cela aussi que l’Union européenne se distingue de l’Etat français  : les règlements communautaires sont appliqués, pour l’essentiel, par l’administration des Etats membres. On pourrait penser qu’il y a là une différence fondamentale ; tout dépend des moeurs du pays : une administration dirigée localement qui se fait la gardienne vigilante d’une législation décidée au niveau central n’est pas envisageable partout : ce système suppose une société disciplinée , spontanément respectueuse des lois, ce qu’Alain Peyrefitte appelle une «société de confiance » . Mais un exécutif local qui agit de cette manière appartient-il encore au pouvoir local ? En d’autres termes, qu’importe que le préfet soir élu , s’il se comporte comme un préfet nommé.

Le fait que l’Etat garde pour l’essentiel la responsabilité d’appliquer les lois est une marque propre du centralisme français. Elle se trouve redoublée par une donnée rarement mise en relief : c’est le poids d’un appareil d’Etat qui pèse paradoxalement d’autant plus qu’il est déconcentré . Au niveau régional et départemental , les assemblées locales sont étroitement doublées par le pouvoir d’Etat : le préfet de région pour les conseils régionaux, le préfet tout court pour les conseils généraux, sans compter 300 sous-préfets qui suivent de près l’activité des communes. En Allemagne, cette tutelle est encore plus étroite, mais préfets et sous-préfets sont nommés par les länder. En Angleterre, malgré le centralisme que l’on observe en bien des domaines ( par exemple l’encadrement étroit des finances locales) , les représentants locaux des ministères – qui travaillent en coopération étroite mais sans être chapeautés par un préfet « unique représentant de l’Etat » – ne résident pas nécessairement sur place : ils peuvent résider à Londres ou suivre en même temps plusieurs comtés (ou borroughs) . Ce marquage lourd des collectivités locales est très français . Il n’est pas sûr qu’il résulte d’une décision délibérée. On a simplement , au moment des lois de décentralisation, gardé la structure étatique antérieure. Mais l’idée que les échelons locaux de l’Etat doivent avoir le même ressort que les collectivités locales est sans doute à réexaminer.

Compte tenu de ces critères, à quoi se rattache la Communauté européenne telle qu’elle prend tournure aujourd’hui ?

Comme les régimes constitutionnels – tels les éléments dans le tableau de Mendeléieff – ne sont pas variables à l’infini mais se rapportent à des catégories limitées, on y reconnaîtra le modèle de l’Etat centraliste atténué tel qu’il existe en France aujourd’hui : un centre (Bruxelles ou Paris) jaloux de ses prérogatives , des pouvoirs locaux puissants mais de plus en plus dispersés et dont la dispersion même assure l’hégémonie de l’échelon central. La complaisance que met la Commission à « contourner » les Etats est typiquement un comportement centraliste : il rappelle à son niveau, la politique des rois de France qui établissaient des relations directes avec leurs « bonnes villes »  en contournant les grands féodaux , politique qui est toujours celle de l’Etat français .

Sans doute ce parallélisme a-t-il des limites mais elles sont plus de degré que de nature : certes les pouvoirs budgétaires directs de la Commission sont encore limités si on les compare aux budgets nationaux . En outre , la Communauté n’a pas , dans les Etats, ses propres agents d’exécution : c’est en théorie une différence importante, mais qui se trouve relativisée si les fonctionnaires nationaux jouent à fond, comme c’est le cas en France, le jeu européen. En revanche les prérogatives réglementaires des instances communautaires sont de plus en plus étendues, ne laissant en bien des domaines que la portion congrue aux Parlements et aux gouvernements nationaux  : presque toute la législation économique se décide désormais au niveau communautaire. Il est significatif que les normes alimentaires qui en Allemagne étaient de la compétence des länder soient aujourd’hui communautaires ou que la conduite des politiques de développement rural que la loi Defferre avait transférées de l’Etat aux régions ait été en partie reprise par Bruxelles. La plupart des normes de production qui aux Etats-Unis se décident généralement à l’échelon des Etats, font l’objet de décisions communautaires.

Les Etats européens ont aujourd’hui moins de liberté fiscale que les Etats américains , comme le montre la difficulté présente de la France à mettre en place une TVA à taux réduit pour les disques ou la restauration . Et n’oublions pas le droit pénal, dont on connaît la diversité dans la fédération américaine, alors que la Cour européenne des droits de l’homme – qui n’est pas un organe communautaire mais qui n’en a pas moins une autorité croissante - exerce une censure de plus en plus vigilante sur les systèmes judiciaires nationaux.

Disons , pour qualifier la véritable nature du système communautaire, qu’il s’agit d’un centralisme encore plus atténué – voire abâtardi - que celui de l’Etat français , très éloigné en tous cas , du modèle fédéral.

Les lecteurs de Rousseau ne s’étonneront pas de cette propension centraliste de la Communauté : le philosophe pose en effet la règle que «  plus un Etat s’agrandit , plus le gouvernement doit se resserrer » (9) .

Si le vrai fédéralisme implique une concentration du pouvoir local , le centralisme affaibli s’accommode d’une superposition de pouvoirs de même nature au dessous de lui. Le centralisme dur et le fédéralisme ont des contours nets , le centralisme atténué , lui, brouille les contours.

Sans instaurer une véritable responsabilité locale, ce système dilue la responsabilité nationale (ou supranationale) dans une cascade de niveaux superposés. Il peut s’ensuivre une crise de l’autorité qui se manifestera par exemple par la hausse de la délinquance ou de la criminalité ou encore la corruption. Propice aux mafias ( la manière dont celles-ci ont capté les aides européennes en Italie du Sud ou en Europe de l’Est est significative) , cette structure l’est également aux idéologies.

L’idéologie peut être un moyen pour le pouvoir central de reprendre ce que par ailleurs il a délégué. L’administration de la culture en France en est un bel exemple . La décentralisation a donné en la matière de considérables pouvoirs aux collectivités locales. Partout prolifèrent des vice-présidents ou des adjoints délégués à la culture , généralement plus incultes les uns que les autres. Sous l’égide de Jack Lang, le ministère les a fortement incités à recruter des fonctionnaires spécialisés , organisés en réseau autour de la rue de Valois dont ils sont en fait les relais et qui diffusent activement les modes parisiennes . Malheur aux élus qui voudraient s’en passer : ils se trouveraient rapidement marginalisés, voire dénoncés comme ennemis de la culture.

Autre espèce proliférant dans le centralisme dégénéré, celle des « porteurs de projet », spécialistes des tours de table complexes, nécessaires au bouclage des financements publics et qui, quand ils savent s’y prendre, sont, dans cette jungle aux attributions enchevêtrées , les vrais fédérateurs.

Pas plus que les individus ne trouvaient autrefois leur compte dans ce que le général de Gaulle appelle « la broussaille féodale » , les citoyens ne gagnent à cette dispersion du pouvoir . Diluant la responsabilité , notamment fiscale, le centralisme atténué , est propice à l’inflation des coûts de structure ou aux investissements pas toujours judicieux.

Les grandes structures sont en effet peu économes des deniers publics : toujours selon Jean-Jacques , « plus la distance du peuple au gouvernement augmente et plus les tributs deviennent onéreux » (10) . A plus forte raison quand il s’agit de grandes structures flasques !

Libertés locales et tradition

La troisième idée est que la vraie décentralisation doit être respectueuse de l’héritage de l’histoire.

Si la décentralisation est vraiment une entreprise libérale ( et non une utopie constructiviste pour parler le langage de F.-A.von Hayek ) , elle doit être respectueuse de l’ héritage : non seulement des mœurs et des habitudes d’un pays, mais aussi des droits acquis des individus ou des communautés. Nous nous situons , en disant cela, très clairement dans la perspective du libéralisme de Burke , qui n’exclut pas l’évolution des institutions mais qui bannit toute idée de faire table rase du passé. Le vrai libéralisme ne peut être que réformiste. Si la décentralisation est une entreprise libérale, elle ne saurait résulter que de modifications par petites touches , ménageant les institutions les plus vénérables héritées du passé.

« On ne doit toucher aux lois que la main tremblante » disait Montesquieu . C’est particulièrement vrai dans le domaine des institutions locales , qui ont un caractère quasi-constitutionnel.

Cette idée relativise le principe juridique classique (promu par l’école de Kelsen) selon lequel les collectivités locales n’ont pas « la compétence de leur compétence » , ce qui veut dire que l’Etat peut modifier à volonté leurs compétences. Sans doute, sur le plan strictement juridique le dernier mot en la matière revient-il au législateur national . Mais le droit local touche trop aux réalités charnelles, historiques, culturelles ou géographiques, pour que le pouvoir central puisse y intervenir ad libitum.

Poussant cette idée aussi loin qu’il est possible, le libéral anglais John Laughland (11) va jusqu’à contester , bien que catholique, la pertinence du principe de subsidiarité. On sait que selon ce principe, la compétence pour réaliser tel ou tel type d’action doit être attribuée au niveau hiérarchique – ou collectif - le mieux placé pour cela . Or dit-il , dans sa nature originelle, le pouvoir , fut-il local, est de l’ordre de l’être, non du faire , sa raison d’être n’est pas de réaliser un programme d’investissement – déviation moderne liée à une conception prométhéenne du pouvoir - , il est de préserver des droits . A quoi Laughland ajoute que la répartition des pouvoirs est elle-même tributaire de droits acquis , à caractère historique, et non d’une rationalité abstraite et intemporelle telle qu’on pourrait la déduire du principe de subsidiarité. En d’autres termes , la justice est plus importante que l’efficacité.

Même si on n’adopte pas ce point de vue extrême – d’ailleurs très favorable aux libertés locales - , il reste que le vrai libéralisme ne permet pas de faire n’importe quoi en matière d’administration locale.

Ce respect des institutions existantes , consacrées par le temps , rend , en France, difficile l’arbitrage , que tout le monde juge nécessaire mais que personne n’envisage de rendre dans un proche avenir, entre la région et le département , niveaux d’administration lourds, largement redondants et qui , surtout, ainsi qu’on l’a dit, s’affaiblissent réciproquement face à l’Etat central.

La région est certes d’institution récente mais elle s’appuie sur une réseau de métropoles régionales à la personnalité marquée et épouse à peu près le contour des anciennes provinces.

Le département ne date que de 1790 mais il a eu, en deux siècles d’existence, le temps de s’enraciner au point d’être ressenti aujourd’hui comme une réalité charnelle, lieu d’identité fort , structurant encore de manière prégnante la géographie mentale des Français.

Sans doute la région est-elle perçue dans les sphères dirigeantes comme une entité émergente et moderne, le département au contraire comme vieillot . Mais la présence de presque tous les présidents de conseil général au Sénat , lequel garde , de par l’usage, le dernier mot en matière de réformes institutionnelles locales , bloque pour longtemps toute entreprise qui aurait pour effet d’ abolir le département .

La technocratie française a pris moins de gants avec la structure communale. Une des spécificités de l’organisation territoriale française est de s’appuyer sur un réseau de communes très nombreuses : plus de 36 000 (12), dont beaucoup sont petites ou très petites (quelques centaines d’habitants, parfois moins).

C’est là l’héritage de la vieille France rurale, plus densément peuplée autrefois que le reste de l’Europe , à l’occupation humaine plus ancienne et plus fine, mais marquée par le double effet de la dénatalité française du XIXe siècle et, sur une partie du territoire, de l’exode rural . Il ne reste de ce fait , dans une bonne moitié de la France, que le squelette de l’ ancienne structure. Mais ce squelette est vénérable : certaines de ces communes remontent à l’époque celtique . Beaucoup sont les héritières des paroisses du Moyen-Age : le village rural autour de son clocher demeure un symbole fort d’une certaine France.

Malgré son aspect archaïque , cette structure ne présentait , osons le dire, que des avantages et guère d’inconvénients . Avantage civique : ces petites communautés, chacune avec son maire et son conseil municipal , sont un lieu emblématique de la res publica, où les taux de participation électorale sont plus élevés, le vote protestataire ou extrémiste plus faible que dans le reste du pays . Près d’un demi-million d’élus locaux ne sont pas une charge car la plupart sont bénévoles, mais une forte école de démocratie . Avantage financier : contrairement à l’idée reçue selon laquelle les petites unités sont moins efficaces , elles offrent à la population une administration générale à bon marché , parce que les conseils municipaux ruraux étaient peu dépensiers, parce que tant les maires que les secrétaires de mairie ne comptaient pas leur temps . Leur capacité d’investir était certes limitée mais les citoyens trouvaient à la ville voisine les services dont ils ne disposaient pas sur place, tout en alimentant, en y faisant leurs courses, le budget de la grande commune. Les petites communes avaient au demeurant la possibilité de regrouper leurs efforts dans des syndicats aux formes juridiques variées et elles ne s’en privaient pas.

Pourtant la technocratie parisienne a toujours jugé ce système archaïque et tente depuis trente ans avec obstination , imposant ses préjugés aux ministres tant de droite que de gauche, d’en venir à bout. Les dernières tentatives, aujourd’hui en passe de réussir, sont la loi Joxe (1992), dont les dispositions ont été renforcées par les lois Pasqua (1995) et Chevènement (1999) . Le but de ces textes est , par une combinaison de pressions préfectorales et d’incitations financières lourdes, de vider de leur substance les petites communes pour les intégrer à des unités à rayon plus large appelées du nom barbare de « communautés de communes ».

En poursuivant un tel objectif , seulement fondé sur les a priori de la rationalité abstraite – et l’imitation servile de modèles étrangers , on commet une grave erreur d’analyse. On pense simplifier, on complique . D’abord parce que l’administration locale devient plus chère : il est constant en effet que plus les unités administratives sont grandes , plus elles coûtent cher par habitant – sans nécessairement rendre de meilleurs services ; l’administration publique est le domaine par excellence des déséconomies d’échelle . Ensuite parce que , au moins dans un premier temps , la nouvelle structure ne se substitue pas à l’ancienne mais s’y superpose , ce qui implique le dédoublement de presque toutes les fonctions, du nombre de réunions et naturellement des indemnités versées aux élus . Complication supplémentaire : les contours des nouvelles entités, souvent découpés en fonction de l’opportunité politique, sont terriblement enchevêtrés. Enfin , le gouvernement, jugeant les communautés de communes elles-mêmes trop petites, promeut en parallèle une nouvelles structure, qui se superpose aux deux autres : le pays !

Est-il nécessaire de dire que ce que dans le jargon des initiés on appelle l’ « intercommunalité » n’apporte rien au développement des zones rurales qui , comme il est normal en économie libérale, repose d’abord sur l’initiative privée ? Au contraire, ces zones perdent par ces mécanismes leur principal avantage comparatif : une fiscalité plus légère . L’alourdissement de la fiscalité entraîné par les communautés de communes ne saurait étonner : tout le dispositif peut s’analyser comme un effort des grands notables, maires des villes moyennes ou grandes , qui ont atteint les limites de leur potentiel fiscal , pour retrouver une marge de manœuvre en confiscant pour les projets de la ville-centre celle qui existe encore dans l’ arrière-pays.

Erreur d’analyse, effets pervers en cascade : le système est cependant accepté par les élus nationaux qui trouvent dans ce réseau enchevêtré de structures le moyen de renforcer leur réseau clientéliste . Il est en revanche de plus en plus impopulaire chez les maires des petites communes (13) , même si beaucoup s’y résignent parce qu’on les a persuadés qu’il s’agit d’une évolution inéluctable.

La France n’est pas seule en cause : l’Angleterre avait depuis longtemps vidé de sa substance les paroisses , unités administratives de base , et même les districts au bénéfice des comtés , grands comme deux département français en moyenne et qui gèrent aujourd’hui – de pair avec les borroughs urbains - 90 % des budgets locaux . La plupart des länder allemands avaient de leur côté fusionné d’autorité les petites communes avec une brutalité à laquelle on n’a pas , heureusement , eu recours en France.

Derrière les tentatives françaises de regroupement des communes  , un discours apparemment décentralisateur . «  Il faut, dit-on, renforcer le pouvoir local . Or nos communes sont trop faibles . Pour qu’elles puissent s’émanciper, fusionnons les pour reconstruire des unités plus grandes mieux à même de se prendre en charge . »

Mais faut-il , pour arriver à un tel résultat, faire ce travail « constructiviste » , idéologique et simplificateur , destructeur de communautés à l’enracinement historique immémorial , et en définitive dispendieux ? Comment ne pas voir derrière cette volonté d’administrer les campagnes par grandes unités plus ou moins artificielles et nécessairement plus bureaucratiques, les traces de l’ imprégnation marxiste d’une partie de nos élites ? Dans le neuvième des dix points du programme du Manifeste du parti communiste (14) , Karl Marx préconise des « mesures tendant à faire disparaître la distinction entre ville et campagne » . Comment ? Forçons le trait : comme Pol Pot qui vida les villes dans les campagnes ? Ou comme Ceaucescu , qui entreprit de raser les villages traditionnels roumains pour les remplacer par des blocs HLM ? Il n’est bien entendu pas question d’aller si loin . Mais l’esprit est le même . Nos girondins , fort éloignés du libéralisme burkien, veulent démolir le paysage administratif local pour le reconstruire à leur gré . Ils nous rappellent ainsi ce que l’on oublie trop souvent : les Girondins de 1792 , eux aussi, avaient fait leurs classes au Club des Jacobins !

Le problème de l’intercommunalité ne concerne pas que les campagnes . Il intéresse aussi les agglomérations. Certains diront que c’est surtout là qu’elle est nécessaire . La mise en place d’une administration d’agglomération semble en effet se justifier davantage dans des ensembles urbains d’une certaine importance qui ne forment qu’une seule unité fonctionnelle . Mais là aussi pourquoi violenter des communautés historiques , à l’identité plus forte qu’on ne pourrait le croire, malgré la continuité et parfois la grisaille des banlieues ? Une bonne péréquation de la taxe professionnelle et le transfert de certaine fonctions à des établissements publics d’agglomération ne suffiraient-ils pas ?

La tentation du constructivisme idéologique se retrouve aujourd’hui dans l’analyse la plus commune du fait régional . Les régions , créées ex-nihilo en 1972 avaient évité ce risque : on avait pris soin de les découper en fonction de l’héritage historique des provinces d’Ancien régime et globalement , le travail est satisfaisant.

Pourtant il est aujourd’hui à la mode de remettre en cause ce découpage . Nos régions sont trop petites ou trop faibles, dit-on, il faut les regrouper en 7 ou 8 superrégions (au lieu de 22) pour qu’elles pèsent autant que les régions des autre pays d’Europe et permettre ainsi une vraie décentralisation , voire le passage au stade fédéral. Double erreur d’analyse : d’abord , comme on l’a vu, ce qui affaiblit les régions françaises, autant que leur taille, c’est le partage de leurs compétences avec les départements. Ensuite , les régions européennes avec lesquelles on compare généralement les nôtres, sont celles qui ne se trouvent pas loin de nos frontières : länder de Rhénanie-Westphalie ou de Rhénanie-Palatinat (ou , un, peu plus loin la Bavière) , Piémont ou Lombardie, Catalogne , qui , les hasards de la géographie aidant, sont exceptionnellement peuplées .Mais ce n’est pas la règle générale en Europe . La population moyenne des nouveaux länder d’Allemagne de l’Est est comparable à celle des régions françaises . Et l’Angleterre n’a pas de régions (15) !

Surtout , qui ne voit le risque qu’il y aurait à déstabiliser des entités administratives encore jeunes et auxquelles le temps n’a pas été laissé pour s’enraciner, au bénéfice de constructions encore plus artificielles ? Qu’à la rigueur on fusionne Haute et Basse Normandie, personne n’y trouvera à redire , mais aller plus loin serait faire injure au temps qu’il faut toujours laisser aux institutions pour se consolider .

Derrière cette idée de regroupement des régions françaises, une autre approche artificielle et constructiviste , qui concerne cette fois le réseau urbain.

Le géographe Roger Brunet (16) a analysé , dans une étude désormais classique, le réseau urbain européen, selon une méthode multicritères , où la population des villes demeure cependant le facteur le plus important . Il en conclut que la France , présente, grâce à Paris et son agglomération dans les villes de classe 1 (il n’y en a que deux en Europe : Paris et Londres ; sans la guerre , Berlin y aurait certainement figuré ) , présente dans les villes de classe 4 ( Lyon) et 5 (Marseille, Strasbourg et Toulouse), pâtit d’une carence sérieuse en villes de classes 2 et 3 . Ces dernières sont au contraire largement représentées dans les autres pays d’Europe : Barcelone, Milan , Turin, Münich, Francfort , Hambourg etc...appartiennent à ces catégories intermédiaires, les très grandes villes qui, sans être des métropoles mondiales , exercent un fort rayonnement international.

A juste titre on met en relation cette analyse géographique avec l’héritage du centralisme français : la structure urbaine fait que la capitale manque de contrepoids à sa mesure et peut en effet expliquer une certaine faiblesse du pouvoir régional (malgré les progrès considérables réalisés depuis quarante ans , en termes d’équipement , d’autonomie de décision et de rayonnement international par nos métropoles régionales, dites d’ « équilibre » ).

A tort en revanche, on imagine qu’une donnée aussi lourde que la structure urbaine , appartenant à ce que Fernand Braudel appelait l’histoire longue, puisse être changée par un simple redécoupage de la carte administrative , voire une politique active d’aménagement du territoire . La physionomie du paysage urbain français , marqué par une forte hégémonie parisienne et une insuffisance de grandes villes de dimension européenne se rencontrait déjà au XIIIe siècle où on ne trouvait rien en France entre Paris (300 000 habitants) et Orléans (30 000 habitants) . C’est dire l’inanité de plans qui viseraient à remettre en cause à horizon humain cette structure.

D’autant que notre structure urbaine s’inscrit dans une structure européenne , elle aussi très ancienne et stable . Celle-ci est marquée par une forte dichotomie (17) entre :

- la diagonale carolingienne qui va des Pays-Bas à la Sicile , zone de forte densité démographique et d’intense activité économique , riche en voies de communications de toutes sortes , marquée par un chapelet de nombreuses villes de classe 2 et 3 (pour parler comme Brunet) mais où ne se trouve aucune grande capitale politique ou ville de classe 1 (sauf à considérer que Rome en est une, mais la Ville éternelle n’a jamais dominé l’Italie moderne comme Paris la France ou Londres l’Angleterre ; quant à Bonn , elle vient précisément de cesser d’être une capitale , Bruxelles et Strasbourg étant de nouvelles venues dans une configuration inédite ) ; cette diagonale centrale, de Bruges à Florence en passant par Cologne, fut le territoire historique des grosses républiques marchandes allergiques au pouvoir central .

- le reste de l’Europe , à l’Ouest et à l’Est de cette diagonale, espace traditionnellement dévolu au contraire à des monarchies centralisées organisées autour d’une grande capitale : la France, la Castille, la Prusse , l’Autriche , la Hongrie , plus loin la Russie . Ces grands capitales , le plus souvent produit d’une volonté politique , y écrasent le reste du réseau urbain comme le pouvoir central y a longtemps écrasé le pouvoir régional.

Ce schéma peut bien entendu se compliquer ici et là : cas particulier de la Catalogne ou du Pays basque , existence de quelques grandes villes anglaises en dehors de Londres, du fait de la Révolution industrielle .

Il reste qu’on a là une structure forte de l’espace européen . Tout se passe comme si la centralité politique des pôles extérieurs et le dynamisme économique de l’axe rhénan-italien s’étaient longtemps exclus . La puissance de l’Allemagne moderne résulte elle-même de la conjonction esquissée en 1815 et réalisée en 1870 d’un Etat centralisé , à l’écart de l’axe médian , et de la partie la plus dynamique de cet axe , la partie rhénane , de la conjonction de Berlin et de Cologne , de la Prusse et de la Rhénanie. .

On ne sera pas étonné que prospèrent à proximité de la diagonale carolingienne les modèles fédéraux : Allemagne fédérale, qui fut jusqu’en 1990 un Etat rhénan, Confédération helvétique ou les Etats fortement décentralisés : Italie. Le fédéralisme espagnol, très jeune comme on sait , qui semble faire exception à cette règle , puisque l’Espagne se trouve à l’écart de l’axe médian , a d’abord pour but de résoudre les problèmes spécifiques à la Catalogne et au Pays basque , problèmes très différents l’un de l’autre au demeurant. L’Angleterre est au contraire depuis les années 1980 , conformément à sa vraie tradition , une Etat centralisé .

Même si la tendance est incontestablement en Europe à la décentralisation ( sauf en Angleterre où les réformes Blair (18) n’ont que partiellement remis en cause le centralisme thatchérien ), ce mouvement doit tenir compte des réalités historiques et géographiques : le modèle des grandes cités marchandes autonomes, fondement du fédéralisme de type rhénan ne se transposera pas du jour au lendemain dans un pays qui fut longtemps celui de la monarchie centraliste et des « bonnes villes » royales. La Communauté européenne qui prêche la décentralisation à la Pologne, la Tchéquie, la Hongrie, la Russie , y fait la même expérience.

La « déconstruction » aussi bien que la reconstruction sont étrangers à l’esprit du vrai libéralisme, lequel est au contraire respectueux , non seulement des droits acquis, mais encore des réalités historiques .

Une marge de manœuvre limitée

Il résulte de ces considérations que la marge de manœuvre pour un nouveau train de décentralisation est , en France , limitée , sachant que les solutions radicales , qui feraient violence aux réalités existantes, semblent heureusement exclues.

La plus radicale de ces solutions serait l’instauration d’un fédéralisme à la française. Conformément à la théorie fédérale, il ne pourrait se faire qu’au bénéfice du niveau 2 , donc des régions. Cela impliquerait le transfert aux régions d’une partie du pouvoir législatif ou réglementaire . Même si l’on admet la possibilité de quelques mesures d’adaptation pour des régions à la personnalité tout à fait singulière comme la Corse, personne n’envisage que le pouvoir central se dessaisisse de manière significative en cette matière . Cela serait au demeurant paradoxal au moment où une grande partie du pouvoir de l’Etat , au moins dans le domaine économique, migre au contraire vers Bruxelles.

Mais il est une autre direction, au moins aussi importante, que l’on pourrait prendre sur la voie du fédéralisme : le transfert aux régions du contrôle des collectivités locales de rang inférieur , y compris le département , et d’une façon générale de l’application de la législation d’Etat   : les préfets, s’il en reste, les inspecteurs d’académie , les responsables de la police répondraient , dans un tel schéma, devant le seul pouvoir régional ( la situation de la magistrature restant à préciser). Non seulement une telle logique se trouve aux antipodes de notre tradition historique, mais encore bien peu la souhaitent véritablement. Les régions partent de si bas qu’elles ne sauraient si rapidement embrasser des pouvoirs aussi étendus et moins gratifiants que ceux dont elles disposent déjà . Les départements et les communes, conformément à une logique qui a prévalu tout au long de la monarchie capétienne , préfèrent la tutelle débonnaire du représentant d’un pouvoir central lointain, plutôt que celle d’un pouvoir régional trop proche et , à bien des égards, rival.

Une solution plus modérée , le sacrifice du département au bénéfice de la région , qui s’en trouverait renforcée, est lui aussi peu probable. Il faudrait un pouvoir national singulièrement fort pour se résoudre à une solution aussi radicale. L’idée , plus modeste, d’une meilleure répartition des « blocs de compétence » entre les collectivités des différents rangs , qui aujourd’hui se trouvent en concurrence en de multiples domaines, revient régulièrement à l’ordre du jour. Elle se heurte cependant au principe de l’universalité du suffrage populaire . Qui dit blocs de compétence implique que les élus de tel ou telle collectivité seront a contrario incompétents dans d’autres domaines. Or il est difficile aux élus du suffrage universel , face à un public peu informé , de se déclarer complètement incompétents dans une matière essentielle . Il y a donc bien des chances que les tentatives de clarification futures n’aient pas plus de succès que les précédentes et que l’enchevêtrement des compétences demeure longtemps une spécialité bien française.

Un autre choix devra s’opérer entre les niveaux inférieurs d’administration , communes, communautés de communes et pays où au moins un niveau est de trop. Nous préconisons d’épargner , s’il est encore temps , la commune pour toutes les raisons humaines et historiques qui ont été dites , et de regrouper en revanche les communautés de commune (en abandonnant ce vocable ridiculement lourd) au sein de « pays » aux compétences allégées .

Faute d’instaurer un vrai fédéralisme ou de faire un choix clair entre région et département, on peut penser que les réformes , si réforme il y a , n’auront lieu qu’à la marge : la gestion des ports et des aéroports, les équipements hospitaliers et même universitaires , les routes aujourd’hui nationales peuvent être transférées aux régions à condition de leur transférer aussi les ressources correspondantes . Nous restons , ce faisant, dans le cadre classique de la région syndicat d’investissement tel qu’il a été conçu en 1972. La formation professionnelle, qui revient comme le serpent de mer dans tous les projets de décentralisation, a déjà été transférée en grande partie . Mais la tendance naturelle des régions a été jusqu’ici, en ce domaine, de délaisser les politiques nationales en faveur des exclus au bénéfice des formations haut de gamme plus valorisantes. La lutte contre l’ « exclusion » demeurant une priorité de tous les gouvernements, l’Etat s’y réinvestit à intervalle réguliers devant ce qu’il faut bien appeler la carence des régions.

Mais pas davantage que le transfert du « contrôle administratif » aux régions , personne n’envisage pour le moment celui des tâches de gestion lourde : personnels de l’éducation nationale, de la police , de l’équipement etc.

De nouvelles pistes peuvent cependant être explorées .

La première est à l’ordre du jour . Il s’agit d’atténuer le principe de l’uniformité juridique du territoire français en permettant à certaines régions à la personnalité originale de bénéficier d’un statut dérogatoire . L’idée d’expérimenter certains transferts de compétence dans telle ou telle région va dans ce sens . Encore qu’elle témoigne davantage des incertitudes des tenants d’un « pouvoir modeste »  que d’une véritable philosophie . Mettre fin à la dualité conseil régional – conseil général , fâcheusement imposée par une décision du Conseil constitutionnel en 1984, en Corse et outre-mer, serait un moyen simple à la fois de renforcer ces collectivités atypiques et d’y simplifier l’administration !

La seconde , moins dans le vent, serait de relâcher le marquage étroit que l’Etat opère sur les entités locales , en mettant fin au dogme du parallélisme représentation locale de l’Etat- collectivité locale tel qu’il s’exprime aujourd’hui tant au niveau régional que départemental ( voire à celui de l’arrondissement-pays) .

L’idée d’un pouvoir interrégional , déstabilisatrice pour la collectivité régionale , pourrait en revanche être envisagée au niveau de l’administration de l’Etat . En resserrant sa représentation en 4 ou 5 grandes préfectures de région, on ne ferait d’ailleurs que retrouver le schéma des IGAME de 1948 (19) et calquer la structure de beaucoup d’organismes parapublics ou privés ( La Poste, les grandes banques etc.) qui , tout en conservant leur réseau départemental , ont simplifié leur carte régionale. Dans une structure de ce type, l’administration de l’Etat serait allégée et les régions trouveraient un peu d’air.

De même , le maintien d’une représentation forte de l’Etat au niveau départemental , qui préserverait le statut des villes-chef-lieu , ne serait pas incompatible avec le transfert de certaines attributions de la collectivité départementale vers les pays ou les grandes villes , à supposer qu’on se résolve à s’engager sur cette voie.

Aux niveaux inférieurs , cette dualité n’est en revanche pas à instaurer puisque elle a toujours existé au sein du couple sous-préfecture – commune.

Une autre direction , qu’il faut non seulement explorer mais promouvoir , est une meilleure responsabilisation financière des collectivités locales. Il est temps que chaque citoyen ait une idée claire de qui dépense quoi .

Cette responsabilisation constitue un immense chantier . Elle implique d’abord une substitution progressive de recettes fiscales aux dotations de l’Etat , ce qui suppose que l’on rénove les finances locales , toujours assises pour l’essentiel sur les « quatre vieilles » ( taxe sur le foncier bâti et non-bâti, taxe d’habitation et taxe professionnelle , instaurées en 1789 (20) ) , à la fois inéquitables et de peu de rapport . Il implique aussi une diminution des subventions spécifiques au bénéfice de subventions globales , et mieux encore de ressources propres . C’est ce qu’a fait pour l’essentiel l’Etat en 1983. Mais régions et départements continuent plus que jamais de « tenir »  les communes grâce à des subventions spécifiques à l’attribution discrétionnaire. Une telle clarification serait bien sûr un considérable sacrifice pour tous ceux qui alimentent leurs réseaux politiques par ce système.

L’effet redistributeur qu’opèrent dotations et subventions , des collectivités les plus riches vers les autres (mais aussi quelquefois à l’inverse !) doit être recherché par d’autres moyens , par exemple par un système de péréquation des ressources fort , tel qu’il existe en Allemagne. Une telle péréquation est le seul moyen d’empêcher que la décentralisation, comme c’est la tendance naturelle, n’enrichisse les régions riches et n’appauvrisse les régions pauvres. L’Ile-de-France (21) étant , de loin, la plus riche des régions , cette idée s’est heurtée jusqu’ici à des obstacles politiques qui pourraient être un jour levés.

Mais il ne suffit pas que les collectivités locales s’autofinancent ; il faut que les citoyens le sachent . Instaurer un réseau local de perception de l’impôt , distinct de celui de l’Etat, comme il en existe pourtant chez la plupart de nos voisins, serait trop coûteux ; cependant l’installation de recettes particulières dans les mairies, les hôtels de département ou de région pourrait utilement contribuer à une meilleure instruction civique de nos concitoyens ! Si l’on veut être libéral en matière de pouvoir local, il faut l’être jusqu'au bout .

Par-delà le problème de la transparence des finances locales , nous retrouvons la question essentielle de l’incidence de la décentralisation sur le poids de la sphère publique. La question du libéralisme porte sur deux curseurs : le premier sépare la responsabilité de l’Etat central de celle des pouvoirs locaux, le deuxième la sphère publique de la sphère privée, particuliers et entreprises. Il est clair que les deux curseurs ne circulent pas indépendamment l’un de l’autre.

Même s’il est en théorie possible de décentraliser à périmètre public constant , il ne semble pas , nous l’avons dit, qu’il y ait d’exemple où la décentralisation ne se soit pas traduite par un alourdissement des prélèvements . Et si l’on n’échappe pas à l’alternative entre l’extension des compétences des pouvoirs locaux et la préservation de la sphère privée, d’abord par une fiscalité modérée, quel est le bon choix ? Il ne devrait pas faire de doute pour un vrai libéral.

Roland HUREAUX

NOTES

1. Le principe de subsidiarité est bien exposé dans l’encyclique Quadragesimo anno du pape Pie XI ( 15 mai 1931 ) § 85-88 mais il ne s’agit pas d’une proclamation ex-cathedra .

2. « Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n’intervient, conformément au principe de subsidiarité , que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être réalisés de manière suffisante par les Etats membres et peuvent donc , en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée , être mieux réalisés au niveau communautaire. » (article 3B du Traité de Maastricht). Il est à noter que le principe de subsidiarité ne s’applique, selon le traité , qu’en dehors du champ de la compétence exclusive de la Communauté.

3. Voici un écho parmi d’autres de cette démonologie : « Ces quelques remarques sur l’anticorporatisme de la culture politique française après la Révolution , ces remarques sur l’Etat rationalisateur nous amènent à faire un constat élémentaire : c’est que le bonapartisme constitue la quintessence de la culture politique française . C’est en lui qu’ont prétendu fusionner le culte de l’Etat rationalisateur et la mise en scène d’un peuple un. Le bonapartisme est aussi pour cela la clé de compréhension de l’illibéralisme français » (Pierre Rosanvallon) Le Figaro, 19 janvier 2001 , « L’illibéralisme français ».

4. Jean-Paul Weber et Catherine Grémillon, Le préfet et ses notables, Paris 1964.

5. On peut soupçonner que le poids élevé des prélèvements obligatoires est en partie responsable du recul de la France, dans l’échelle du PIB per capita , de la troisième à la douzième place dans l’Europe des Quinze, entre 1992 et 2002. Pour mémoire , les taux de prélèvements obligatoires étaient en 1999 de 26,2 % au Japon, 28,9% aux Etats-Unis, 36,3% au Royaume-Uni , 37,7% en Allemagne , 45,8% en France , qui n’est dépassée que par la Suède : 52,2 %.

6. Source : CEDEF – Ministère de l’Economie et des Finances.

7. Jean Marensin, « Libéralisme et centralisme en France et en Angleterre » in Commentaire , printemps 1990 .

8. Ces propos paraîtront iconoclastes au Comité des finances locales, pourtant présidé par le très libéral Jean-Pierre Fourcade , qui, plus que les ministres successifs de l’intérieur , a la haute main sur cette question.

9. Jean-Jacques Rousseau , Le contrat social, Livre III, Chapitre II

10. Op.cit. Livre III, Chapitre VIII.

11. John Laughland , La liberté des nations , François-Xavier de Guibert, 2001.

12. Il y avait au 1/1/1997 : 36560 communes en métropole, 114 dans les DOM et 80 dans les TOM.

13. Un candidat à l’élection présidentielle de 2002 , Daniel Gluckstein , a pu recueillir sans difficulté les 500 signatures nécessaires par une campagne contre l’intercommunalité.

14. Karl Marx , Manifeste du parti communiste , Mille et une nuits, page 43.

15. Nous parlons de l’Angleterre seule (qui compte plus de 50 millions d’habitants) . L’Ecosse, le Pays de Galles et l’Irlande du Nord ont un statut à part.

16. GIP Reclus, Les villes européennes, mai 1989, sous la direction de Roger Brunet. La documentation française .

17. Roland Hureaux , « La diagonale carolingienne : les dynamiques européennes de l’aménagement du territoire » in Administration, oct-déc.1995.

18. Le gouvernement Blair a tempéré le centralisme de Margaret Thatcher , notamment en rétablissant l’échelon administratif du Grand Londres et en accroissant l’autonomie de l’Ecosse et du Pays de Galles.

19. Inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaires . Ce sont les ancêtres des préfets de région.

20. L’Assemblée constituante institua ces quatre taxes sous le nom de impôt foncier bâti et non bâti, impôt sur les portes et fenêtres, patente. Il s’agissait à l’origine d’impôts d’Etat sur lesquels les communes et départements instituaient pour leurs besoins propres des « centimes additionnels ». Quand les « quatre vieilles » cessèrent en 1914 d’être perçues par l’Etat, seule resta la part additionnelle.

21. Le revenu par tête de l’Ile-de-France se situe 70 % au-dessus de la moyenne française.