Les observations et les conclusions saillantes du programme IMEC

Le Programme de recherche IMEC (International Program on the Management of Engineering and Construction) est un partenariat international de recherche industrie-gouvernement-université qui a été conduit sur la période 1995-1998 à l’initiative de membres de la communauté des affaires et du milieu académique montréalais. Financé par des commanditaires publics et privés au Canada, aux Etats-Unis, en France, en Norvège et au Japon, ce programme d’étude de 3 millions $ visait à repenser la théorie de gestion de projet.

Le professeur Roger Miller, titulaire de la Chaire Hydro-Québec en gestion de la technologie à l’Université du Québec à Montréal, a dirigé la recherche d’IMEC. Pascale Michaud, associée du cabinet de stratégie SECOR, a assuré sa gestion. L’équipe d’IMEC comprenait Roger Miller, Pascale Michaud ainsi que des experts internationaux tels que Donald Lessard (M.I.T. Sloan School), Joseph Lampel (University of St-Andrews), Benjamin Coriat (Université de Paris XIII), Shuzo Furusaka (Kyoto University), Sergei Floricel (UQAM), Brian Hobbs (UQAM) et Bjorn Andersen (Norvegian Institute of Technology). Les professeurs Cataldo Zuccro (UQAM) et Xavier Olleros (UQAM) ont participé à l’analyse des données. Le conseil d’IMEC était composé de gens d’expérience ayant œuvré comme maîtres d’ouvrage de grands projets au cours de leur carrière.

À partir d’un échantillon de 60 grands projets d’ingénierie récents à l’échelle mondiale, IMEC a réalisé une étude comparative approfondie des pratiques de conceptualisation stratégique, de financement, de gestion du risque et d’exécution. Les projets examinés provenaient des secteurs de l’énergie, des transports publics, du pétrole et des logiciels, et étaient localisés en Amérique, en Europe et en Asie. L’accent était mis sur les pratiques de développement en amont des projets et de gouverne stratégique, afin de dégager les conditions essentielles de réussite. Cette étude a permis d’expliciter les stratégies, les processus et outils que les maîtres d’ouvrage et autres acteurs co-spécialisés développent afin de créer de la valeur, gérer la complexité et maîtriser le risque.

 Des aventures à haut risque

Les grands projets d’ingénierie sont des aventures à haut risque. En effet, l’analyse d’IMEC démontre que près de 40 % des projets se terminent en catastrophes ou en échecs pour les commanditaires initiaux et les financiers. L’investissement moyen des projets examinés se chiffrant à 965 M$ US, les pertes subies étaient donc importantes. L’artefact technique d’un projet mal piloté est certes repris par d’autres, la propriété restructurée ou refinancée, mais ces pertes sont coûteuses à la fois pour les commanditaires, les entreprises participantes et l’État.

La performance évaluée par les commanditaires eux-mêmes a été mesurée par un indice regroupant (i) la rentabilité, (ii) la performance technique, (iii) l’acceptabilité sociale et écologique, (iv) la légitimité politique et (v) les coûts et les délais. Il est intéressant de constater que des projets considérés comme des échecs ont souvent été construits dans les délais et les coûts.

La comparaison des succès et des échecs permet de dégager une structure de cohérence

En dépit des échecs fréquents, les projets sont gérables. IMEC a identifié les facteurs qui permettent (i) de prédire la performance des projets et (ii) de distinguer clairement ce qui conduit à un échec ou à un succès. L’analyse des données et de l’information sur les 60 projets a permis de construire un modèle logistique à partir duquel il est possible de prédire la performance de 85 % des projets. Grâce à cette recherche, il est possible, en effet, d’identifier les facteurs lourds qui, lorsque présents ou absents, permettent de prédire leur influence sur la performance.

Ces facteurs sont stratégiques et structurants : il ne s’agit pas d’actions réductrices telles que les types de contrat ou les moyens de compensation. IMEC les a regroupés et définis en termes de: (i) qualité de la gouverne ou maîtrise d’ouvrage stratégique, (ii) qualité de la conceptualisation en amont du projet et (iii) ancrage institutionnel.

• La complexité et les risques ne condamnent par les projets à l'échec

La performance éventuelle des projets n'est pas liée à leur complexité technique, leur impact social, leur taille ou leur niveau de risque. Les risques peuvent être décortiqués selon plusieurs dimensions : (i) technique, (ii) financier, (iii) socio-politique, (iv) réglementaire, (v) commercial, (vi) politique, (vii) organisationnel, etc. Les commanditaires intelligents, grâce à des exercices de résolution de problèmes conjoints et une volonté d’innover, peuvent mener un projet à terme. Ce qui veut dire que ce ne sont ni la complexité ou les risques importants entourant un projet qui le condamnent à l'échec. En d'autres termes, les commanditaires intelligents peuvent amener des projets risqués, complexes, dérangeants, à une performance élevée nonobstant leurs caractéristiques. Cela veut dire également que l'hypothèse à l'effet que les petits projets sans complication constitueraient la voie vers de meilleures performances n'est pas confirmée. Un projet est avant tout une construction sociale qui, si elle est bien faite, mène à une construction technique viable et crée un cadre institutionnel enrichissant pour les projets subséquents.

• Les maîtres d’ouvrage compétents construisent un cadre de gouverne, des coalitions et des réseaux hybrides pour faire face à la turbulence

 

Les projets sont forgés dans une suite désordonnée d’épisodes stratégiques qui durent en moyenne 6 ½ années et comportent plusieurs itérations. En fait, le désordre apparent cache un ordre sous-jacent dont les éléments pertinents sont les suivants. 

• La qualité de la conceptualisation stratégique découle directement des compétences des commanditaires. Seuls les opérateurs de réseaux ou les grands concessionnaires réunissent les compétences nécessaires. Les alliances ad hoc en vue de monter des projets conduisent souvent à des échecs. Un projet qui réussit possède généralement un commanditaire fort avec des compétences de (i) gestion de portefeuille pour assurer un flux de revenus, (ii) relations avec l’État pour gérer le cadre institutionnel, (iii) connaissance du milieu, (iv) maîtrise de la complexité et (v) compréhension de la dynamique stratégique de montage de projets. Ce commanditaire est de moins en moins une firme unique mais plutôt une alliance d’acteurs.

   

• La durée de la conceptualisation stratégique est fonction des besoins de gestation du projet. La conceptualisation stratégique dure de 3 à 10 ans selon le projet. Les projets performants comportent une série d’épisodes de structuration et de consolidation stratégique (une course à relais et options) qui précèdent les phases d’ingénierie détaillée et de construction. La conceptualisation en amont exige donc un processus de pilotage stratégique et un exercice continu de coordination, de recherche de cohérence et de création de valeur.

   

• Dans chacun des épisodes, il faut imaginer des solutions, structurer les incitatifs pour minimiser l’incompétence et l’opportunisme, maximiser les opportunités, et tester/simuler les résultats espérés. L’effort de montage est essentiel pour combattre les forces d’inertie. L’analyse des risques prend dès lors une importance capitale dans la maîtrise d’ouvrage. Son but est d’identifier les risques, de les répartir et de les gérer en co-stratégie. Elle prend également une pertinence nouvelle et forte dans la maîtrise d’œuvre, où les responsables de l’exécution doivent s’engager à gérer ensemble les risques pour réduire les coûts et innover.

   

• Le processus de montage vise à construire un cadre de gouverne spécifique et des coalitions à court et à long terme. Les coalitions à long terme ont pour objectif d’assurer la survie et la légitimité du projet alors que les coalitions à court terme visent l’efficience. Le commanditaire sème ainsi les germes de succès et d’échec.

   

• Le cadre de gouverne spécifique est constitué de règles permettant d’élaborer les incitatifs, le partage des risques, les prérogatives et le partage des effets externes. Des ententes contractuelles distinctes sont élaborées avec (i) les partenaires investisseurs, (ii) les fournisseurs de capitaux, (iii) les équipements et les constructeurs, (iv) les parties affectées, et (v) les agents de réglementation.

   

• Le cadre spécifique de gouverne dépend du projet, de ses attributs, du contexte mais aussi des institutions de gouverne publique. En l’absence d’un cadre institutionnel structuré et détaillé, le commanditaire doit négocier seul les risques du projet et les supporter. Les projets dans les pays en voie de développement font face à plus de problèmes et sont plus difficiles à gérer en raison de la faiblesse du cadre institutionnel.

   

• La construction d’un cadre spécifique de gouverne et la négociation des accords nécessaires avec les parties co-spécialisées et affectées résulte en une opération dispendieuse qui varie de 3 à 8 % du coût total du projet pour les projets simples et de 30 à 33 % pour les projets complexes. Seuls les projets viables au départ et susceptibles de permettre la création d’une rente réelle peuvent compenser pour de tels frais de construction stratégique.

   

• Les trajectoires de construction stratégiques identifiées par IMEC sont nombreuses et comportent des probabilités de succès variées : (i) projet sans histoire, (ii) projet récupéré, (iii) projet faiblard, (iv) projet complexe, (v) l’illusion dégonflée, (vi) l’illusion engouffrante, (vii) le piège de l’entêtement, etc.

   

• La turbulence exogène et endogène, loin d’être un phénomène d’exception, est courante. Presque tous les projets font face à des événements, des crises et des désaccords qui exigent des adaptations, des révisions et des restructurations (voir graphique 1).

   

• Une majorité de projets, en raison de la qualité de leur structure spécifique de gouverne, résiste bien à la turbulence. La récupération des erreurs est ainsi possible. Les projets qui échouent sont ceux dont la structure de gouverne ne résiste pas aux chocs. Dans les projets mal définis, les crises exogènes et endogènes créent des conditions d’aggravation et de dégénérescence qui ne peuvent être résorbées par le cadre institutionnel ou par les actions du commanditaire. La récupération devient impossible.

• Les modes de gestion dominants sont passés d'arrangements hiérarchiques à des solutions plus relationnelles

 

Au cours des années 1980 et 1990, sous l’influence de différents facteurs (les actions des banques et des agences multilatérales, le retrait de l’État de certains secteurs, les progrès techniques, la concurrence mondiale, les politiques publiques en vue de stimuler les concessions et partenariats publics-privés et autres), un mode de gestion plus relationnel a pris forme dans les activités de projet.

Selon le mode traditionnel de définition des projets et de relations entre les acteurs, la création de valeur découlait, d'une part, de l’action des experts à l'emploi des commanditaires qui spécifiaient dans tous ses détails le projet et, d'autre part, de la concurrence dans les appels d'offres pour la réalisation. Les grands maîtres d'ouvrage assumaient en grande partie les risques commerciaux, techniques, financiers et socio-politiques. Ils finançaient leurs projets en empruntant sur leur bilan.

Le mode relationnel de gestion propose, à l’opposé, de créer de la valeur, d'une part, grâce au partage de risques entre clients, fournisseurs et prêteurs et, d'autre part, par la recherche conjointe d'innovations. Le partage des risques entre commanditaires et partenaires permet non seulement de réduire la mise de fonds de la part du client (en créant un partenariat financier) et la taille de son effectif interne (en ne gardant qu’un petit groupe d’experts professionnels qui interagit directement avec les meilleurs fournisseurs du marché dans une relation de long terme), mais surtout de découvrir des stratégies nouvelles de gouverne, de financement, d’exécution et de gestion du risque &endash; et ainsi de réductions de coûts &endash; fortement créatrices de valeur. À titre d’exemple, Cofiroute (acronyme pour Concession financière d’autoroutes) est un pionnier de cette approche relationnelle et a réalisé des réductions de coûts de travaux de plus de 25% par rapport aux normes qui prévalaient en France au début des années 1970. Il en va de même pour British Petroleum et Norsk Hydro, dont les projets récents dans la mer du Nord, basés sur un mode de partenariat avec les fournisseurs de services professionnels, les entrepreneurs et les équipementiers, favorisant les spécifications fonctionnelles plutôt que détaillées et la recherche conjointe d’innovations, a permis de réduire les coûts de 30% et de devancer l’échéancier fixé de plusieurs mois.

En somme, le mode traditionnel reste, mais il est de plus en plus supplanté par un mode relationnel de co-stratégie en amont, et d’innovation négociée pour la réalisation en aval. En d’autres termes, les spécifications détaillées et le contrôle des agents de réalisation sont abandonnés dans plusieurs projets pour faire place à des pratiques de co-définition, de co-ingénierie, et de partage des risques et des bénéfices &endash; donc des structures incitatives qui favorisent à la fois l’excellence, la gestion efficace et la responsabilisation face aux risques.

• Le portefeuille de stratégies augmente de manière radicale les probabilités de succès

 

La maîtrise d’ouvrage compétente permet d’imaginer une gamme de stratégies grâce à des méthodes de scénarisation, des discussions participatives et de simulation. L’imagination stratégique est très importante pour le succès du projet. (Voir graphique 2)

Le maître d’ouvrage efficace développe un ensemble de stratégies : (i) de recherche d’information, (ii) de constitution de coalitions, (iii) de négociation, (iv) d’influence, (v) de partenariat avec l’État, (vi) de répartition des risques, etc. Cet ensemble de stratégies accroît de manière significative les probabilités de succès du projet. À l’inverse, les projets moins performants sont gérés à l’aide d’un ensemble réduit de stratégies. Lorsque les crises apparaissent le projet résiste avec moins de vigueur et de cohérence. (Voir graphique 3)

L’efficacité du financement de projet sans recours (" non recourse project finance ") est un phénomène d’exception : les cas où l’on peut encadrer précisément les flux de revenus et les dépenses sont rares. La vaste majorité des projets exige des garanties. Le rôle de l’ingénierie financière est d’harmoniser les moyens grâce à des arrangements qui permettent de faire face aux risques : haut ratio équité/dette, garanties de l’État, structures de concession ou BOT bien développées, etc. Dès lors, la configuration de partenariats doit, pour être efficace, se tourner vers des moyens réalistes de financement et de partage de risques.

• L’ancrage institutionnel accroît les chances de succès

 

Les projets qui performent bien sont ancrés solidement au cadre institutionnel du pays et du secteur industriel. La maturité du cadre institutionnel au niveau de la macro-structure (macro-économique et politique), et de la méso-structure (industrie) accroît de manière significative la probabilité de succès des projets puisque ceux-ci évoluent alors dans des règles du jeu claires et éprouvées (voir graphique 4). Cependant, plus un cadre est mature, plus il accumule des rigidités qui bloquent souvent l’innovation et la création de valeur. Il faut donc rechercher des conventions de partenariats qui créent des opportunités nouvelles et augmentent ainsi le dynamisme entre acteurs.

Un cadre institutionnel en mutation est ainsi particulièrement propice au développement de compétences puisqu’il permet de définir des conventions nouvelles entre maîtres d’ouvrage, spécialistes et entrepreneurs pour faire émerger des solutions innovatrices. Les politiques publiques visant à favoriser les concessions, les partenariats publics-privés et les entrées de nouveaux concurrents font partie des éléments propices à la redéfinition des relations clients-fournisseurs dans les projets. Mais seule une maîtrise d’ouvrage stratégique, qui consacre le temps nécessaire en amont, peut "dégeler" un cadre institutionnel rigide et réaliser des innovations radicales. Le mariage des variables du cadre institutionnel et des stratégies de gestion du risque des maîtres d’ouvrage a ainsi une influence directe sur la qualité des projets. La combinaison (i) stratégies bien déployées et (ii) cadre institutionnel stable crée une zone de forte concurrence puisque tous les commanditaires de projets cherchent à l’exploiter. La combinaison (i) stratégies bien déployées (ii) dans un cadre institutionnel instable n’est recherchée que par un groupe réduit d’acteurs qui savent monter des projets complexes grâce à leur capacité d’exploiter un cadre institutionnel incomplet ou moins bien structuré.

• Les coûts de la maîtrise d’ouvrage stratégique s'accroissent, mais est-ce rentable?

 

Les coûts croissants de la maîtrise d'ouvrage stratégique sont liés aux efforts nécessaires de négociation avec les partenaires, les clients, les parties affectées et l’État. Les coûts de transaction sont à la hausse en raison de la prime élevée payée aux arrangeurs financiers, aux groupes d'opposition, aux avocats et autres. Ces coûts de développement et d'innovation négociée sont nécessaires pour faire éclore des projets viables. Le défi dans la maîtrise d’œuvre est de compenser pour ces coûts élevés en innovant dans l'ingénierie et la construction, de façon à réduire le coût total.

Pour la plupart des projets, il est nécessaire d’engager des coûts élevés de maîtrise d’ouvrage : sans ces dépenses, les projets sont irréalisables. Seul les projets véritablement créateurs de valeur peuvent dégager les marges de manœuvre financières qui permettent de faire face à de hauts niveaux de complexité, de risque et d'impacts socio-politiques. En d’autres termes, qu’ils soient petits ou grands, seuls les projets ardus, façonnés à coup d'efforts significatifs créent les rentes susceptibles de payer les frais qui les rendent possibles et de dégager une marge.

Graphique 1
La turbulence affecte la performance des projets de façon négative

Graphique 2
Les stratégies en vue de faire face aux risques et à la turbulence

Graphique 3
La gamme de stratégies et la performance

Une large gamme de stratégies en vue de gouverner et de faire face à la turbulence est associée à une performance élevée. Inversement, les projets dont les performances sont faibles sont gérés à l’aide d’une gamme limitée de stratégies.

Recherche et analyse d’information	Études, modèles, expérimentations, simulations, tests, sondages   Jugements d’experts   Débats, scénarios, séminaires d’analyse de risques   Intéraction dynamique avec les clients, fournisseurs et acteurs clés
Design du projet par l’incorporation d’éléments stratégiques	Sélection de régions géographiques et de zones de localisation   Taille et fonctionnalité du projet   Solutions techniques privilégiées   Investissements complémentaires et liens d’interdépendence
Montage de coalitions d’acteurs compétents et riches en ressources et en information	Participation en amont des financiers, opérateurs, agents de réglementation et autres acteurs clés   Partenariats publics-privés   Alliance de propriétaires pour la mise de fonds   Alliance avec les fournisseurs/contracteurs pour innover et partager les gains
Construction stratégique de la structure de projet	Allocation des risques, des responsabilités et des droits   Types et nombres de contrats, modes d’abjudication   Cédule des activités/flux financiers   Mesures incitatives et pénalités   Modes de financement innovateurs
Stratégies d’influence proactives	Stratégie de communication   Éducation des agents de réglementation, des agences de crédit et d’autres acteurs clés   Influence sur les décisions politiques   Compensations, bénéfices
Engagement hardi	Action préventive   Signal d’un engagement fort   Création d’un climat optimiste   Saisir les fenêtres d’opportunités
Renforcement de la légitimité	Utilisation de méthodes qui signalent la probité   Tentatives de modifier le système judiciaire et légal   Créer/changer le cadre institutionnel et réglementaire
Bâtir de la flexibilité	Solutions techniques modulaires/flexibles   Options, contrats flexibles   Rythme des investissements
Création de réserves	Réserves et coussins pour des engagements imprévus   Réserves de contingence   Clause de rendez-vous et capacité de restructurer les contrats
Transfert du risque	Obligations, assurance   Swaps, opérations de couverture
Stratégies corporatives	Diversification des projets et gestion de portefeuille   Bâtir des compétences et des plateformes de croissance sur plusieurs projets   Entrer dans de nouveaux marchés   Bâtir des réseaux de partenaires stables   Sélectionner les marchés : projets simples versus complexes, nationaux versus internationaux

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