6° universités d’été du management territorial
Innovations et innovateurs au cœur de la gouvernance territoriale

Synthèse des travaux et perspectives
Le 30 août 2008


Claude Rochet
Professeur des universités
Institut de Management Public et de Gouvernance Territoriale
Université Paul Cézanne – Aix-en-Provence


A paraître dans les Cahiers du Management territorial

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Le thème de l’innovation se structure en quatre champs interreliés : les politiques publiques pour l’innovation, les territoires de l’innovation, les acteurs de l’innovation, et un quatrième champ dont on nous allons voir qu’il est plus difficile à relier aux autres : l’innovation dans le management .

À la base de ce qui crée la dynamique de l’innovation, il y a les réseaux d’acteurs qui pourront formaliser leur intention dans un plan stratégique de développement territorial, dans lequel on retrouvera une politique territoriale d’intelligence économique, une politique d’aménagement du territoire. Tout cela suppose la mobilisation de ressources et leur allocation judicieuse, donc un système d’évaluation. Se pose alors la question de la gouvernance et de l’existence d’un acteur qui va assurer la coalescence des initiatives : l’animateur de développement territorial.
Le territoire se trouve au point de rencontre de deux logiques : la logique descendante de la politique nationale impulsée par l’Etat, et la logique ascendante qui naît des jeux d’acteurs territoriaux. Le jeu des réseaux d’acteurs territoriaux se développe aujourd’hui grâce aux technologies de l’information qui facilite la convergence des actions associatives, une communication horizontale et autonome qui retire aux autorités légitimes le monopole de la communication. Tout cela s’inscrit dans un contexte : la raréfaction des ressources et donc la nécessité de passer à un pilotage par les résultats, qui sera lui-même facilité par les technologies de l’information.

La dynamique de l’innovation

Schumpeter a défini l’innovation comme des « combinaisons nouvelles » réalisée par l’entrepreneur à partir des possibilités offertes par l’innovation technologique. L’innovation stricto sensu se définit comme une invention qui a trouvé son marché. 80% de l’innovation est constitué d’imitations : cela va au-delà de la copie pure et simple (qui n’innoverait en rien) et suppose a minima de l’ingénierie à rebours pour capter la connaissance sous-jacente à un produit. Ainsi que le souligne l’historien de la révolution industrielle Joël Mokyr, «  la technologie c’est de la connaissance ». Dans technologie, il y a la techné (la technique) et le logos (la connaissance) et c’est la connaissance qui permet l’innovation car la technique est copiable tandis que la connaissance est moins mobile car attachée aux hommes et fonction d’un contexte social, politique et culturel.
A la conception linéaire de l’innovation qui a prévalu dans la période de « l’âge d’or » de la II° révolution industrielle, qui voyait un processus linéaire du laboratoire à l’industrie selon la définition canonique qu’en a donnée le rapport de Vannevar Bush en 1945, a succédé une dynamique plus complexe où l’utilisateur final intervient en amont du processus : l’innovation est le résultat d’un processus d’essais et d’erreurs entre l’offre des innovateurs et la demande des usagers qui, dans une économie d’offre, ne demandent rien ex-ante, mais vont devoir définir et validé l’utilité sociale d’une innovation, utilité sociale qui assurera sa viabilité commerciale. Cette innovation va elle-même stimuler l’évolution du marché : une fois définis les services que peuvent rendre les réseaux numériques, il faut développer les infrastructures, créer de nouvelles machines, écrire de nouveaux programmes…., de la même manière qu’une fois le concept d’automobile validé par le marché, il a co-évolué avec le développement du réseau routier.
Nous avons implicitement soulevé une différence entre l’innovation incrémentale et l’innovation de rupture : elle est essentielle, et surtout dans le cas des services publics. L’innovation incrémentale est une amélioration de l’existant. Son bénéficie est immédiat, à tout le moins visible à court terme. Elle est l’œuvre d’innovateurs individuels, dans la logique des cercles de qualité. Elle ne remet pas en cause l’existant : processus métiers, rapports hiérarchiques, modes d’organisation … Au contraire une innovation de rupture va remettre en cause l’organisation et les processus métiers existant. Elle ne répond pas à une demande (il ne peut y avoir de demande pour quelque chose que l’on ne connaît pas et que l’on n’imagine pas possible) et doit créer son marché. Elle porte sur des architectures nouvelles des produits et des relations produits-marché qui définissent de nouveaux équilibres. L’innovation de rupture est contre-intuitive : elle est accueillie par du scepticisme et des jugements catégoriques du type « çà ne marchera jamais ». Effectivement, elle représente un changement de paradigme, c’est-à-dire un changement des critères de jugement de ce qui est normal, de ce qui est possible : ce n’est pas en améliorant la bougie qu’on a inventé l’électricité.
Cette innovation heurte de front les intérêts acquis, les habitudes, les croyances. Se pose en outre la question de sa légitimité : pour les classiques (Aristote, dans l’Ethique à Nicomaque), toute innovation devait faire l’objet d’une évaluation au regard de sa contribution au bien commun. Dans la conception d’un monde fini qui était la leur, la richesse était un jeu à somme nulle et l’accroissement de richesse des uns ne pouvait se faire qu’aux dépens de la richesse du plus grand nombre : l’innovation présentait donc un risque de déséquilibre de l’ensemble de la société.

Ce jugement sur l’utilité sociale de l’innovation peut jouer le rôle de comparateur intrinsèque d’un processus stochastique : l’innovation de rupture est certes le fruit du hasard et génère au début une multitude de solutions, mais le résultat final convergera vers la solution la plus stable. Le cheminement qui va du hasard de l’idée au produit sur le marché peut être méta-modélisé.

La force des Etats-Unis repose sur leur capacité à modéliser ce meta-processus qui va du laboratoire au marché et qui requiert un accompagnement par la puissance publique, soit par intervention directe, soit par la création d’un cadre institutionnel favorable :


Au départ, il y a la dynamique des réseaux d’innovation : chercheurs, institutions, financeurs qui vont se condenser sur un territoire géographique, ce sont les clusters ou pôles technologiques. Cette proximité géographique permet de concentrer en un même lieu : laboratoires universitaires, capitaux-risqueurs, « business angels »… Il est assez étonnant qu’au cours de ces journées cette question du financement n’ait pas été abordée, alors qu’elle est cruciale sur deux plans : d’une part, ce sont les financeurs qui, en assurant le financement concurrents de plusieurs programmes de recherche assurent un accompagnement en continue et vont pouvoir sélectionner les systèmes innovants les plus robustes. Ensuite, c’est la grande faiblesse du système national d’innovation français : le manque de capitaux et de partenaires pour le financement de l’innovation précoce. Le système bancaire n’est absolument pas adapté au financement de l’innovation qui naît très majoritairement dans des PME (même si des innovations majeures de la III° révolution industrielle sont le fait de grandes entreprises, p. ex ; le semi conducteur et le transistor chez Bell), de même la centralisation des achats dans les grandes entreprises, du fait de l’implantation des logiciels de gestion intégrée, ne permet plus de négociation directe entre le développeur d’une grande entreprise et l’innovateur d’une PME innovante.

Cette dynamique des réseaux est par nature ascendante : soit le réseau fonctionne ou pas. On peut créer de manière formelle des institutions qui favorisent leur éclosion, mais l’institution formelle descendante doit venir rencontrer cette institution informelle ascendante qu’est un réseau. Les facteurs culturels et historiques vont jouer pour beaucoup dans la capacité d’un territoire à stimuler l’émergence de réseaux et c’est pour cela qu’il y en a peu : il est plus que probable qu’il ne restera au mieux qu’une dizaine de pôles technologiques sur les quelque 70 qui ont été validés par le gouvernement. Ceux-ci, dans leur genèse, ne sont souvent vus que comme des guichets à subventions. Si aucune dynamique ne se crée, ils n’ont aucun avenir.
Une fois l’invention validée, il lui reste à parcourir le périlleux chemin qui la mène à l’innovation, soit trouver sa place sur le marché, ce que les Américains appellent la « traversée de la Vallée de la mort ». Ici, soit les grandes entreprises menacées par l’innovation feront tout pour la tuer, soit elle ne pourra se frayer un chemin par manque de financements pour atteindre la masse critique et saturer une niche de marché lui permettant d’exister. Soit, encore, elle sera capturée par un concurrent par acquisition de la firme (le procédé le plus courant) qui peut être amical ou inamical. Les Etats-Unis entretiennent ainsi un grand nombre de fonds d’investissements dans les technologies de pointe qui achètent ces jeunes entreprises en manque de liquidité.

La dogmatique libérale dominante a malheureusement fait oublier les leçons de Friedrich List sur le protectionnisme éducateur, dit « protection des industries dans l’enfance » qui a été à l’origine de la croissance des grands pays industriels qui ne se sont convertis au libéralisme qu’une fois acquise leur position dominante. Le protectionnisme éducateur peut être comparé à l’apprentissage de la bicyclette à un enfant : au début il faut qu’une puissance tutélaire tienne la selle pour accompagner l’apprentissage de l’enfant, mais il faut progressivement lâcher la selle au fur et à mesure qu’il acquiert de l’autonomie. Le mauvais protectionnisme consiste à ne pas préparer l’entreprise à l’entrée sur le marché et à la faire vivre à l’abri des commandes publiques, ou encore à protéger des technologies et des modèles d’affaires obsolètes. Il est normal et de bonne stratégie que la France finance l’essor de son industrie informatique en orientant la commande publique. Mais en en faisant un domaine réservé qui lui évitait de développer les performances pour jouer sur le marché mondial, elle l’a tué. Le protectionnisme intégral tue aussi sûrement que le libéralisme intégral.

Le découplage d’innovation entre secteur public et marché

Les révolutions technologiques se succèdent selon un rythme d’environ 50 ans, identifiés par le statisticien soviétique Kondratiev. Le cycle actuel, fondé sur les technologies de l’information, prend sa source à l’invention de l’ordinateur en 1945 et arrive à maturité avec l’irruption du transistor puis du microprocesseur en 1971 qui voit le déploiement de l’industrie informatique, tandis que la crise de 1973 (dite « choc pétrolier ») marque la fin de la période de croissance de la II° révolution industrielle fondée sur le pétrole et la production de masse. Les industries de cette génération entrent alors dans une période de rendements décroissants. Le changement de paradigme associé au changement de cycle technologique, comme l’ont bien montré les travaux de Carlota Perez, est aussi un changement dans le cadre socio-institutionnel.
Cette obsolescence technologique atteint aussi les institutions sous toutes leurs formes : soutien au développement industriel, politique sociale, dialogue social dans l’entreprise, pilotage central du développement économique1… Touchées par la crise, les entreprises ont dû réagir en faisant évoluer leur mode de production : abandon du modèle taylorien et développement d’une ingénierie basée sur conception de systèmes complexes et les architectures modulaires que permettent les nouvelles technologies. Les années 1990 verront la désintégration et la délocalisation des chaînes de valeur, les activités à plus faible valeur ajoutée se délocalisant dans les pays à bas salaires. Ceux-ci sont alors face à des choix stratégiques majeurs : ou accepter de se spécialiser dans ces activités à rendement décroissant selon le principe ricardien de « l’avantage comparatif », ou profiter de ce transfert de technologie en provenance des pays développés pour développer une politique industrielle, ou rester prisonnier d’activités à rendements décroissant (activité de main d’œuvre, exportation de produits primaires et absence de développement d’industries de transformation).

La première stratégie a été formulée par l’économiste japonais Akamatsu et dite « stratégie en vol d’oies sauvages » : les pays commencent par maîtriser les activités élémentaires comme le textile, puis progressent sur une courbe d’apprentissage qui va voir la maîtrise de la sidérurgie passer aujourd’hui aux mains d’un Indien et Taïwan est devenir le bureau d’étude mondial de la micro-électronique. Cette stratégie est celle de l’Asie du Sud-Est et de la Chine, tandis que l’Afrique stagne dans une économie basée sur les activités primaires. L’Amérique latine semble aujourd’hui sortir d’une logique institutionnelle privilégiant une économie basée sur la rente foncière et l’exportation pour entrer dans une logique industrielle. La Russie, enfin, après l’effondrement de la période post-communiste qui l’a vue sans transition se convertir au libéralisme débridé qui a provoqué désindustrialisation et prise de pouvoir par les mafias et les oligarchies, retrouve sa politique d’Etat traditionnelle. Ces pays forment le groupe des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) qui vont défier les pays occidentaux qui ont été les grands gagnants des première et seconde révolution industrielle.

C’est donc la capacité des institutions à créer de nouvelles règles appropriées aux nouvelles logiques de création de valeur du nouveau cycle technologique qui fait la différence. Comme l’a montré Alexandre Gerschenkron dans son fameux ouvrage de 1962, les pays en développement ne sont pas obligés de suivre le même cycle de développement que les pays avancés, mais peuvent développer des stratégies institutionnelles qui leur permettent de les rattraper. Apparaît donc une compétition entre nations pour développer des cadres institutionnels, on peut même parler de la constitution « d’avantages comparatifs institutionnels ».

Nous pouvons commencer ici à faire le lien entre politique publique de l’innovation et innovation dans les administrations publiques. Pour les entreprises du secteur marchand, en période de changement de paradigme technologique, l’alternative est simple (même si le processus ne l’est pas !) : ou elles intègrent les règles de ce nouveau paradigme et font évoluer leurs systèmes techniques et leur modèle d’affaire, ou elles disparaissent. Il n’en est pas de même pour les organisations publiques qui n’ont pas cette relation dynamique avec un marché qui leur renvoi rapidement des informations sur leur obsolescence. L’apprentissage organisationnel va se faire plus lentement. Il y a en outre l’inertie des idées dominantes que nous avons déjà soulignée. Il va alors apparaître un décalage d’évolution entre secteur public et secteur privé.
Notons que, contrairement à une idée répandue, ce n’est pas le public qui est systématiquement en retard sur le privé : à l’époque de Trente Glorieuses, c’est la politique industrielle de l’Etat ingénieur qui a piloté le développement. Dans le cas de la France, un capitalisme d’Etat est venu pallier la faiblesse historique d’un capitalisme privé et son penchant pour la rente.

La tentation peut être alors forte – et elle l’est ! – de jeter le bébé avec l’eau du bain et, selon le courant dominant dit de la « nouvelle gestion publique «  (le New Public Management), de considérer que seuls les mécanismes de marché sont efficients et efficaces et que le rôle de l’Etat doit être réduit à un rôle de gestionnaires de services essentiels.


Le chantier pilote en cours, par convention de recherche avec l’Institut de Management Public d’Aix-en-Provence, au SDIS des Bouches-du-Rhône, permet de développer en situation un modèle de pilotage stratégique intégrant les contraintes de la gestion opérationnelle d’un service public et les principes de performance redéfinis pour être adaptés au contexte spécifique d’un service public. Il s’agit, avant toute autre chose, de bien définir les enjeux et de les dégager d’un contexte idéologique qui voudrait associer « performance » et « privatisation ». La définition retenue est représentée sur la figure ci-contre.
Par performance, on revient au sens étymologique du mot qui est « faire que le résultat visé soit atteint dans les meilleures conditions de consommation de moyens ».
Il est donc faux de dire que les services publics, et notamment le modèle français de service public, n’est pas compatible avec la performance et n’est pas réformable2.
La question qui se pose est plutôt : comment faire pour que ces expériences d’innovation organisationnelle nourrissent l’évolution des institutions, et donc la politique d’innovation ?

Pourquoi la queue remue-t-elle le chien ?

Dans le bilan très complet que fait Sandford Borins sur le prix de l’innovation aux Etats-Unis et au Canada3, il apparaît très clairement que les innovations dans les administrations nord-américaines sont très majoritairement incrémentales et que priorité est donnée au respect du formalisme des règles sur les bénéfices de l’innovation. L’innovateur peut être comparée à un chien qui revient frétillant après avoir attrapé une proie : il obtient le résultat, mais a fait quelques dégâts au passage. La situation est inverse dans le service public où le respect des procédures va prendre le pas sur les résultats. C’est « la queue qui remue le chien » et celui-ci n’attrapera la proie que dans le strict respect des procédures et de l’ordre existant. Or, si les structures hiérarchiques et procédurières, comme les avait pensées Max Weber, sont efficaces dans des environnement stables, elles ne le sont plus dans des environnement changeant ou l’apprentissage adaptatif est la condition de l’innovation : les structures plates à forte collaboration horizontale sont plus performantes mais c’est toute l’organisation hiérarchique qui est alors mise à mal.

L’innovation suppose la prise de risques, et surtout l’innovation de rupture puisque sa visibilité est faible : beaucoup de tentatives pour un résultat aléatoire. Si les fonctionnaires sont aussi innovants que n’importe quel autre acteur dans n’importe quelle autre organisation : c’est la rigidité des structures du secteur public et l’absence d’incitations pour l’innovation qui est un handicap.
Ces innovations radicales existent toutefois, mais surtout à la faveur des crises, comme je l’ai montré dans plusieurs articles. Mais même dans ce cas nous nous heurtons à un autre problème pour que l’innovation organisationnelle puisse inspirer les politiques d’innovation. L’innovation organisationnelle permet en effet d’intégrer les données du nouveau paradigme technologique : comment concevoir valablement une politique de soutien au développement de l’économie numérique tant que l’on n’a pas intégré le potentiel de transformation des technologies de l’information à la transformation de l’administration elle-même ?

Le problème réside dans la structure même de l’administration publique et ses relations avec le politique : un ministre n’est que très lointainement un dirigeant d’administration dont il n’a ni l’intérêt ni la motivation ni bien souvent la durée de mandat pour en comprendre les rouages. Il y a donc peu de feedback de l’innovation organisationnelle sur les idées dominantes qui inspirent les dirigeants politiques. Ces idées dominantes sont fabriquées dans des rituels institutionnalisés comme la réunion annuelle de Davos, qui va donner le « la » de ce qu’il est moderne de penser, et non se former à partir du retour d’expérience pratique de l’innovation organisationnelle.
La dynamique de formation des idées dominantes est un autre sujet que nous ne savons pas lier à celle de l’innovation organisationnelle : cela ne va pas favoriser le recouplage entre le système socio-institutionnel et le système socio-économique.

Les pays qui y parviennent seront pourtant ceux qui prendront l’avantage à l’occasion des ruptures technologiques, qui ont toujours donné lieu à une redistribution des cartes entre nation depuis le début de l’ère industrielle.

1 A noter que durant cette période, dite des « trente glorieuses » le capitalisme de l’Ouest et le capitalisme d’Etat de l’URSS ont obéit à des logiques de gestion de l’économie similaires qui répondaient aux exigences de la production de masse. D’où le décollage de l’économie soviétique qui prend la tête dans la compétition spatiale. Mais l’incapacité du système soviétique à faire évoluer ses institutions à mesure que s’épuise le paradigme de la production de masse entraînera son déclin.

2 Sur tous ces points, je renvoie à mon livre « L’innovation, une affaire d’Etat : Gagnants et perdants de la III° révolution industrielle », L’Harmattan, 2007.

3 « Innovations in Government » , de Sandford Borins, Brokings Institution Press, 2008.


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